A Study on the Improvement of Safety and Health Activities in the Construction Contractor (Public Institutions)

건설공사 발주처(공공기관) 안전보건활동 수준향상에 관한 연구

Abstract

Purpose: It Vas intended to identify problems and derive improvement plans by grasping the current status of safety management of public institutions among construction Vork orders. Method: By comparing the disaster status of public institutions compared to the total construction Vork, the analysis Vas conducted based on the results of the evaluation of the level of safety activities of public institutions Vith a high disaster rate and the results of actual consulting. Result: As a result of comparing and analyzing the current status of safety management of public institutions, the current status and problems of safety management in public institutions Vith a high accident rate Vere similarly discovered. Safety management organizations, document management systems, safety management systems, and risk assessment activities are operated Vithout reflecting the size and characteristics of the organization, so improvement in the relevant field is needed. Conclusion: Safety-related professionals and organizations should be formed according to the size of construction orders, and responsibility and authority should be clearly assigned. Since risk assessment is conducted formally to prepare a safety and health ledger, it is necessary to derive risk factors to prevent safety accidents for the actual construction. It is expected that the level of safety activities can be improved if it is improved by reflecting the size and characteristics of public institutions.

연구목적: 건설공사 발주처 중 공공기관의 안전관리 현황을 파악하여 문제점을 발굴하고 개선안을 도출하고자 하였다. 연구방법:전체 건설공사 대비 공공기관의 재해 현황을 비교하여 재해 발생률이 높은 공공기관의 안전 활동 수준 평가 결과와 실제 컨설팅했던 결과를 바탕으로 분석해보았다. 연구결과: 공공기관의 안전관리 현황을 비교분석을 해본 결과 재해율이 높은 공공기관의 안전관리 현황 및 문제점은 유사하게 발굴되었다. 안전관리 조직, 안전관리 체계, 위험성평가 활동에 대해 조직의 규모 및 특성을 반영하지 않은 채 운영하고 있으므로 해당 분야에 대한 개선이 필요하다. 결론: 건설공사 발주 규모를 고려한 안전 관련 전문인력 및 조직을 구성하고 책임과 권한을 명확히 부여해야 한다. 위험성평가는 안전보건대장을 작성하기 위해 형식적으로 실시하고 있으므로 실제 해당 공사에 대한 안전사고를 예방하기 위해 실효성 있는 위험요인 도출이 필요하다.

서론

2018년 문재인 정부는 2022년까지 산업재해, 자살, 교통사고를 절반으로 줄이는 내용의 ‘국민생명 지키기 3대 프로젝트’를 추진하며 우리나라의 재해의 줄이고자 하는 정부의 의지를 표현하였다. 3대 프로젝트 대상은 산재사고, 교통사고, 자살사고이다. 중점내용 4가지는 생명·안전 최우선 일터 조성, 사망자 수 50% 감소, 위험을 유발하는 모든 주체별 역할 재정립(발주자, 원청, 사업주, 근로자), 공공 발주기관 선도모델 정립이 있다. 이를 시작으로 고용노동부에서는 중대 산업재해 예방대책을 제정하였고 그 대책으로 산업안전보건법의 전부개정안이 입법 예고된 후 산업안전보건법의 전부개정안이 추진되었다. 더불어 공공 발주기관 선도모델 정립의 의지에 따라 공공기관 작업장 안전 강화 대책 수립, 공공기관의 안전관리에 관한 지침 제정, 공공기관 안전 활동 수준 평가에 관한 고시가 제정되면서 공공기관의 안전관리에 관한 지침과 평가 기준이 제정되었고 공공기관들은 해당 기준에 맞춰 안전관리 체계를 운영하고 있다. 전담 안전관리 조직이 없던 공공기관은 신규로 조직을 설립하고 전담 안전관리 조직이 있으나 산업안전보건법에 따른 안전관리 역할수행을 하지 않던 기관들은 새로이 안전관리 체계를 수립하고 운영하고 있다. 고용노동부에서 주관하는 공공기관 대상 안전 활동 수준 평가 결과 및 안전 컨설팅 결과를 기반으로 사망사고가 다수 발생하는 공공기관 2개소에 대해 구조방정식 형태의 비교분석을 실시하여 건설공사 발주처로써 안전보건 활동의 현황 및 문제점을 도출해보고 안전보건 활동 수준을 향상 방안을 연구해보고자 한다.

본론

사고사망 재해 발생 현황

고용노동부에서 발표한 건설업 사망자의 재해 발생 현황은 Table 1과 같으며, 2019년에 비해 2021년 재해 발생 건수가 증가하였고 23개 공공기관에서 발생한 재해 발생 현황과 비교해보면 7.1% 차지하고 있다.

Table 1. Construction industry disaster occurrence status

재해 발생 유형으로 분류한 현황은 Table 2과 같으며, 건설업 전체와 건설발주공사 모두 떨어짐 재해 유형의 건수가 가장 높게 발생하고 있다.

Table 2. Construction industry disaster occurrence status

23개 공공기관의 재해 발생 현황은 Table 3과 같다. 본 논문에서는 재해다발 기관 K, V의 안전관리현황을 반영하여 본 논문을 작성하고자 한다.

Table 3. Disaster occurrence status by institution

산업안전보건법

산업재해를 줄이고자 산업재해 예방책임 주체를 발주자·도급인으로 확대하였다. 그동안의 산업안전보건법에서는 발주자의 책임에 대해 작성되어있지 않았으나, 2020.1.16. 시행되고 있는 [법률 제16272호, 2019. 1. 15., 전부개정]에서는 발주자의 안전보건 의무를 강조하였다. 산업안전보건법에서 발주자에게 요구하는 안전보건 의무는 Table 4와 같다.

Table 4. Obligation of the Occupational Safety and Health Act

공공기관 안전관리에 관한 지침

2019. 3. 28 기획재정부에서 제정한 공공기관의 안전관리에 관한 지침은 공공기관 사업 및 시설의 안전관리에 필요한 사항과 국민의 생명과 안전을 경영의 최우선 가치로 두어야 하는 기본원칙을 규정하고 있다. 공공기관의 안전관리 대상 사업·시설은 공공기관이 발주한 건설공사 현장도 포함하고 있다. 공공기관의 안전관리에 관한 지침에서 요구하는 주요 내용은 Table 5와 같다.

Table 5. Implementation of guidelines on safety management of public institutions

발주자의 안전보건관리 매뉴얼

2019. 4. 30. 제정된 발주자의 안전보건 관리 매뉴얼은 산업안전보건법 전부개정에 의해 강화된 발주자의 의무사항에 대해 발주자 안전보건 활동 체계, 건설사업 단계별 안전보건 대장 작성 방법, 공사단계별 발주자의 주요 업무를 작성함으로써 산업재해를 예방하기 위해 준수해야 할 기본적인 내용들이 작성되어 있다. 발주자의 건설사업 단계별 주요 업무 중 하나인 안전보건 대장 작성 및 관리기준은 Table 6과 같다.

Table 6. Obligation of the safety and health management manual of the ordering party

건설공사 안전보건대장의 작성 등에 관한 고시

2020.1.16. 산업안전보건법에 전부 개정됨에 따라 건설공사발주자의 의무가 강화되면서 건설공사 계획·설계·시공 단계별 기본·설계·공사 안전보건 대장의 작성 및 확인 의무를 부여하고 안전보건 대장의 이행 여부 확인 방법 및 절차 등에 관하여 기준을 Table 7과 같이 제정하였다[시행 2020. 1. 16.] [고용노동부고시 제2020-22호, 2020. 1. 15., 제정].

Table 7. Obligation to notify the preparation of safety and health records, etc. of construction Vorks

조직구성의 문제점

공공기관별 사업 분야에 따라 안전 관리조직을 구성하고 있으나, 기관의 사업 규모에 비해 전담 안전관리자의 수가 부족하다. 사내 안전 전문가를 양성하기 위한 전문화 교육이나 지원 등도 구체적이지 않으며, 외부 우수인력을 채용하기 위한 제도는 있으나 지속성을 가지지 않는 것으로 분석된다. 기관 K, V의 2022년 안전경영책임계획서의 내용을 살펴보면 건설발주공사를 관리하는 공공기관은 본사에 전담 안전관리 조직을 구성하고, 지역본부 등에 기타 안전 업무를 전담하는 인력을 배치하여 안전관리를 하고 있다. 본사의 전담 안전관리 조직의 업무를 구분해보면 전사 안전관리 활동을 기획하는 기획부서, 공공기관 안전 평가 대응 및 발주자 안전 의무 이행점검을 운영하여 운영부서로 구분할 수 있다. 그러나 해당 부서의 인원들이 모두 산업안전보건법에서 요구하는 안전 활동 외에 중대재해 처벌 등에 관한 법률, 재난 및 안전관리 기본법 등 여러 법령에서 요구하는 활동들에 대응하기 위해 업무를 분담하였으므로, 산업안전보건법에서 요구하는 안전 활동에 전담할 수 있는 인원수는 부족한 실정이다. Table 8과 같이 고용노동부 주관의 공공기관을 대상으로한 안전 활동 수준 평가 결과 기관 K, V의 안전 관리조직현황을 살펴보면 기관의 안전 전담 조직 인원수 및 안전전문가의 부족함을 알 수 있다.

Table 8. Evaluation index of safety activities of public institutions related to organizational composition​​​​​​​

안전관리체계의 문제점

건설공사를 발주하고 있는 공공기관은 자사, 도급, 발주공사별로 Fig. 1과 같이 매뉴얼·절차서·지침서가 따로 규정되어있다. 규정 및 지침의 적용 범위가 방대하고 관련된 교육 없이 문서만 전달되어 관리감독자를 포함한 안전보건 업무 관계자는 구체적인 내용을 모르는 경우가 있다. 건설공사도급인에게 발주공사 관련된 안전기준이 제대로 전달되지 않아 건설공사 도급인은 발주자의 안전관리 기준을 모른 채 안전 활동을 이행하고 있다.

Fig. 1. Document management system​​​​​​​

건설발주공사 현장의 안전관리 활동의 이행점검은 지역본부의 관리감독자인 공사감독들에 의해 이루어지고 있다. 공공기관에서 발주한 건설발주공사 현장에 대해 안전관리 활동 이행점검을 직접적으로 실시하는 인원은 관리감독자인 공사감독자이다. 공사감독자는 본사에서 규정한 전사 안전보건 관리 활동 기준에 따라 이행점검을 포함한 안전 활동을 수행하고 있으나, 본사의 안전 전담부서 외의 타 부서에서도 안전관리 기준을 제정 및 배포하여 공사감독자의 안전관리 활동 시 혼선을 발생시킨다. 본사의 담당부서로 보고된 안전활동 결과는 타 부서에서는 내용을 파악하기 어려우며 중복된 안전관리 업무로 인해 Table 9와 같은 문제점이 발생한다.

Table 9. Evaluation index of safety activity level of public institutions related to safety management system​​​​​​​

위험성평가 활동

공공기관은 안전사고 예방과 재발 방지를 위한 핵심 수단으로서 위험성 평가가 아닌 건설공사 계획수립 단계에서 안전보건 대장을 작성하기 위한 형식적인 위험성 평가를 실시하고 있다. 공공기관의 안전 활동 수준 평가 결과 중 위험성 평가에 관한 지표 및 내용을 살펴보면 주체별(발주자, 설계자, 시공자) 및 시기별(공사계획, 설계, 시공단계) 위험성 평가가 적정하게 실시되지 않음을 분석할 수 있다.

Table 10. Evaluation index of safety activities of public institutions related to risk assessment activities​​​​​​​

결론

사망사고 건수가 높은 공공기관 K와 V에 조직구성, 문서관리체계, 안전관리 체계, 위험성 평가 활동 관점에서 도출된 문제점 및 개선방안은 Table 11, Table 12와 같다.

Table 11. Institution K's Problems and Improvement Plan

Table 12. Institution V's Problems and Improvement Plan

기관 K와 V에서 공통으로 도출되는 이슈는 대표이사 직속의 안전전담부서가 운영되고 있지만, 사업 규모에 비하여 인력이 부족함을 확인할 수 있다. 발주자의 안전 조직을 강화하기 위해서는 기관의 사업 및 운영 특성을 반영하여 안전전담부서의 인력 증가를 위해 배치 기준을 명확히 수립하고 적용해야 하며, 발주자 안전 조직의 안전관리 역량을 강화하기 위해 본사 안전전담부서 및 지사 감독자들을 대상으로 정기적 안전교육 실시해야 한다. 공공기관의 안전전담부서는 순환보직 형태로 인력을 배치하여 안전보건에 관한 전문 지식이 부족한 상태로 실무에 투입됨으로 안전보건 전문인력을 채용하거나 사전 안전보건관리 역량 강화 교육 이수 후 배치가 필요하다. 대표이사 직속의 본사 안전전담부서 외에도 ㅇㅇ본부별 ㅇㅇ처에서 안전관리 기준 제정 및 활동을 실시함으로써 안전관리 체계의 혼선을 주고 있다. 안전전담부서와 관련 부서별 안전관리 기준이 중복되거나 이원화되고 있으므로 일원화 관리가 필요하다. 지사 안전담당자 또는 관리감독자들은 회사의 안전관리 기준을 제대로 인식하지 못하여 안전관리 활동이 원활하게 이루어지지 않고 정기적 또는 상황별로 요청하는 안전 활동에 대한 실적만을 마련하고 있다. 공공기관은 기획재정부에서 주관하는 안전관리 등급 심사나 고용노동부에서 주관하는 안전 활동 수준평가에 대응하기 위한 안전관리계획 수립 및 안전보건 활동 운영을 실시하고 있으므로, 실효성 있는 안전관리 활동이 어렵다. 평가 등급을 향상하기 위해 타 기관과 비교할 수 있는 신규 제도를 제정하기에 급급하여 제대로 된 교육 없이 지사에 전달됨으로 신규 제도들의 정착 및 안전보건 활동이 어렵다. 안전보건 활동이 제대로 이루어지지 않으므로 결과에 대한 환류도 제대로 이루어지지 않아 기관 특성 반영이 안 되고 있다. 안전 활동 수준 평가에 대응하는 전담 인력 외에도 기관의 전체 안전관리 활동을 컨트롤할 수 있는 인력이 필요하다. 공공기관의 규모 및 특성을 반영하여 이러한 문제점들을 개선한다면 안전활동의 수준을 향상할 수 있을 것으로 기대한다.