A basic research on the number of elementary school students for the proper school size policy in Korea - Focusing on small elementary school in Seoul -

우리나라 적정규모학교 정책 수립을 위한 기초 조사 연구 - 서울시 소규모 초등학교를 중심으로 -

Abstract

This study investigated and analyzed the rise and fall trend of enrolled students during the recent 30 years with the subject of 607 elementary schools in 11 Education Support Centers (25 Gu-districts) in Seoul to provide the basic data related to establishing the school accommodation plan of the Seoul Education Office. In particular, the study focuses on the 53 small schools in Seoul and examines whether a correlation exists between the 8 factors of the school accommodation plan and the increasing and decreasing of enrolled student numbers. First, 'school establishment policy' should not be a short-term therapy but a long-term and predictable sustainable policy. Second, among the eight factors, there seems to be a very high correlation between the 'aged low-rise house districts' and 'spatially isolated areas'. Third, 'close-packed apartment complexes' and 'rental apartment complexes' are also highly correlated. Fourth, the planning factors such as 'joint school districts, the reconstruction of apartment complexes and the connection to commercial districts' seem to be correlated to some degree. Therefore, further studies are needed to overcome these problems.

본 연구는 서울시 교육청의 학교수용계획 수립의 대한 기초자료를 제공하고자 2018년 10월 서울시 전체 11개 지원청 25개 구 607개 초등학교를 대상으로 최근 30년간의 재학생수 증감추세를 조사 분석하였으며, 특히 53개 서울시 소규모학교에 초점을 맞추어 8개 학교수용계획요소와 재학생수 증감추세와의 상관성 유무를 조사 분석하였다. 주요 연구결과는 다음과 같다. 첫째, '학교설립정책'이 단기적 요법이 아니라 중장기적인 예측 가능한 지속가능한 정책이 될 수 있도록 하여야 할 것이다. 둘째, 8개 요소중 '노후단독주택밀지역과 공간적 고립지역 위치' 등에서는 매우 높은 상관성이 있는 것으로 보인다. 셋째, '소규모 아파트단지 밀집'이나, '임대아파트단지 소재' 또한 상관성이 높아 보인다. 넷째, '공동통학구역, 아파트단지 재건축, 상업업무지역 연접' 등의 계획요소도 어느 정도 상관성이 있는 것으로 보인다. 따라서 이에 대한 추가적인 연구가 필요할 것으로 판단된다.

I. 서론

I-1. 연구 목적

서울시는 그 지리적 범위가 광범위하여 지역적 편차가 심하기 때문에 경제적 여건에 따라 교육환경이 같다고 할 수 없다. 이에 따라 교육환경의 개선을 위한 장기적이고, 지속가능한 장기적 관점의 학교수용계획의 수립이 절실하다고 판단되어 이에 관한 다수의 선행연구를 이미 수행한바 있다. 따라서 기존의 연구에서는 학교수용계획의 중장기적인 예측 가능성을 제시하기 위하여 전국을 대상으로 최근 30년간의 초등학교 학생수 증감추이를 조사 분석하여 그 연구결과를 발표하였을 뿐만 아니라, 여러 편의 적정규모학교정책 수립을 위한 기초연구를 하였다.

특히 본 연구는 서울시 교육청의 학교수용계획 수립의 대한 기초자료를 제공하고자 하는데 그 목적이 있다.

I-2. 연구범위 및 내용

본 연구에서는 서울시 전체 11개 지원청(25개 구) 607개 초등학교를 대상으로 초등학교별 재학생수 증감추세를 조사 분석한다.

이미 적정규모학교 관련 선행연구에서 학업성취도, 생활지도, 경제적 효율성 등 세 가지 측면을 고려해 제시, 분류한 학교 구분에 따라 서울시 607개 초등학교 중 폐교했거나 폐교를 준비 중인 초등학교를 제외한 599개 초등학교를 대상으로 다음 [Table1]과 같은 학교 구분에 따라 학교 규모를 분류한다.

Table1. School size classification by number of students (Yoon, Yong-Gi, 2018.4)

다음 [Figure1]에서 보는 바와 같이 본 논문의 주요 연구문제는 다음과 같다.

Figure1. Research flow chart

첫째, 서울시내 최근 30년간(1989~2018년) 전체 607개 초등학교별 학생수 증감추세를 조사 분석한다.

둘째, 특히 2018년 기준으로 서울시 전체 607개 초등학교 규모를 소규모학교, 적정학교, 대규모학교 등으로 분류한다.

셋째, 이중 소규모 학교를 중심으로 통학구역도를 조사 분석한다.

넷째, 다음 [Table2]와 같은 학교 수용계획요소들이 특히 소규모학교 발생원인과 연관성이 있을 것으로 가설을 설정하고, 그 연관성을 알아본다.

Table2. Planning elements of the school planning and management masterplan

이를 알아보기 위하여 본 연구는 이미 선행연구에서 일부 입증된 ‘공동통학구역 설정여부, 지리적 고립’ 계획요소와 ‘학교설립정책이나 노후단독주택밀집지역, 임대아파트단지 유무, 소형아파트밀집지역, 아파트 재건축지역, 상업.업무지역 연접’ 등의 학교수용계획요소를 추가하여, 소규모학교만을 대상으로 학생수 감소와의 상관관계가 있는지 알아본다.

II.서울시 최근 30년간 초등학교 학생수 증감추세 분석

II-1. 조사 대상 개요

다음 [Table3]에서 보는 바와 같이 2018년 10월 기준으로 서울시 인구는 10,557,498명이며, 학교수는 607개, 초등학생수는 424,800명이다.

Table3. Primary Schools in Survey Area, Seoul (2018.10)

구별로 보면 중구의 초등학생수가 5,226명으로 가장 적고, 송파구가 31,368명으로 가장 많다. 그 다음으로는 노원구로 27,558명으로 구별 재학생수의 편차가 심함을 알 수 있다. 특히 비 강남지역(서초, 강남, 송파구)에서의 지역간 학생수 편차가 심함을 알 수 있다.

상기 [Figure2]는 구별 초등학생수 증감추세를 나타내고 있다. 특히 서울시 원도심인 중구, 종로구, 용산구의 학생수 감소세가 장기적으로 진행되고 있음을 알 수 있다.

Figure2. Number of elementary school students in the last 30 years, Seoul

II-2. 서울시 초등학교별 재학생수 조사분석결과

1) 적정규모 학교 구분

상기 [Table1]의 적정규모 학교 구분에 따라 조사한 결과는 다음 [Table4]와 같다.

Table4. The number of students in elementary school by region, Seoul (2018.10)

2018년 10월을 기준으로 서울시 607개 초등학교 중 주변지역 재개발 등의 요인으로 인하여 임시휴교한 8개 학교를 제외한 599개교를 중심으로 조사분석한 결과 초대규모 학교는 67개교(11.2%), 대규모학교는 159개교(26.5%), 적정규모학교는 320개교(53.4%), 소규모학교는 53개교(8.8%)로 나타났다.

동부지원청 관내 동대문구와 중랑구는 초대규모학교가 전체 44개교 중 1개교로 매우 적은 편이나, 중랑구는 23개교 중 3개교가 소규모학교이다.

서부지원청 내에 있는 서대문구, 은평구, 마포구 전체 72개교 중 26개교가 대규모학교이상이고, 적정규모학교는 39개교, 소규모학교는 7개교로 전체의 약 10%를 차지하고 있다.

남부지원청 내에 있는 금천구, 구로구, 영등포구 전체 65개교 중 16개교가 대규모학교이상이고, 적정규모학교는 46개교, 소규모학교는 3개교를 차지하고 있다.

북부지원청 내에 있는 노원구와 도봉구에는 전체 65개교 중 20개교가 대규모학교이상이고, 적정규모학교는 42개교, 소규모학교는 3개교를 차지하고 있다.

중구지원청 내에 있는 종로구, 중구, 용산구에는 전체 40개교 중 1개교가 대규모학교이상이고, 적정규모학교는 28개교, 소규모학교는 9개교로 비교적 많은 편이다.

강동송파지원청 내에 있는 강동구와 송파구에는전체 62개교 중 33개교가 대규모학교이상이고, 적정규모학교는 24개교, 소규모학교는 9개교로 비교적많은 편이다.

강서양천지원청 내에 있는 강서구와 양천구에는 전체 66개교 중 33개교가 대규모학교이상이고, 적정규모학교는 22개교, 소규모학교는 10개교로 비교적 많은 편이다.

강남서초지원청 내에 있는 강남구와 서초구에는 전체 57개교 중 28개교가 대규모학교이상이고, 적정규모학교는 24개교, 소규모학교는 5개교로 비교적 많은 편이다.

동작관악지원청 내에 있는 동작구와 관악구에는 전체 43개교 중 18개교가 대규모학교이상이고, 적정규모학교는 21개교, 소규모학교는 4개교로 비교적 적은 편이다.

성동광진지원청 내에 있는 성동구와 광진구에는 전체 43개교 중 12개교가 대규모학교이상이고, 적정규모학교는 27개교, 소규모학교는 4개교로 비교적 적은 편이다.

성북강북지원청 관내인 성북구와 강북구에는 전체 43개교 중 20개교가 대규모학교이상이고, 적정규모학교는 22개교, 소규모학교는 1개교로 나타났다.

2) 서울시 소규모학교 현황

서울시 전체 599개 초등학교중 300명 미만의 학교수는 53개교로 지원청별 학교현황은 다음 [Table 5]와 같다.

Table5. The number of small elementary schools, Seoul (2018.10)

특이한 점은 동대문구, 강북구, 구로구, 도봉구, 서초구에서는 소규모학교가 없으며, 강동구와 강남구 일부학교는 저밀도아파트 재건축으로 인하여 일시 학교를 휴교하고 있다는 것이다.

II-3. 서울시 초등학교중 소규모학교 발생요인 분석

다음 [Table6]은 서울시 전체 53개 초등학교를 대상으로 학교수용계획요소별 분석결과이다.

Table6. Analysis Result of planning elements of small schools, Seoul (2018.10)

1) 학교설립정책의 적절성

학교 설립 판단의 적절성 여부는 중흥초 등 10개교에서 나타난다.

다음 [Figure3]의 중흥초 사례는 개교초기에 1,000여명의 학생수용을 위해 학교를 신설한 사례이지만 중장기적으로 주변 2개 학교 재학생수 감소에 미치는 영향을 확인할 수 있다. 소규모학교로 전락한 사례로 중흥초의 신설이 과연 적절했는지 의구심을 갖게 한다. 이는 장기적 학생수 예측의 실패의 결과로 보인다.

Figure3. Number of students around Chung-heung elementary school, Chungrang-Gu

다음 [Figure4]는 장수초 신설이 기설학교인 신남초와 남명초의 학생수 감소에 직접적인 영향을 미쳤을 뿐만 아니라, 인근 양명초 학교의 학생수 감소에도 영향을 미치고 있음을 알 수 있다.

Figure4. The number of Nam-yung and Sin-nam elementary school students, Seoul

다음 [Figure5]의 원당초 사례는 개교초기에 1,700여명의 학생을 수용을 위해 학교를 신설한 사례이지만 중장기적으로 주변 2개 학교 재학생수 감소에 미치는 영향을 확인할 수 있다. 인근 기설학교인 원당초는 소규모학교로 전락한 사례로 장기적 학생수 예측이 적절하지 못했음을 보여준다.

Figure5. Number of students around Won-dang elementary school, Kwanak-Gu, Seoul

이런 사례는 도시재생사업에서 다반사로 볼 수 있는 도시재개발 사업자가 학생유발율을 과대하게 부풀려 학교 추가 신설을 요구하는 민원의 결과로 향후 학교신설수요 판단의 중요성을 일깨워주는 사례이다.

다음 [Figure6]의 사근초 사례는 주변 도시재생사업 자의 민원에 따라 마장초를 신설한 사례이지만, 중장기적으로 기설학교인 사근초와 동명초의 재학생수 감소에 영향을 미쳐 소규모학교로 전락한 사례로 장기적 학생수 예측이 적절하지 못했음을 보여준다.

Figure6. Number of students around Sa-gun elementary school, Seongdong-Gu, Seoul

이 또한 원당초와 마찬가지로 도시재생사업의 사업성을 극대화하기 위해 도시재개발 사업자가 학생유발율을 과대하게 부풀려 학교 추가 신설을 요구하는 민원에 소극적으로 대처한 결과로 향후 학교 신설수요 판단에 더욱 신중해야 함을 일깨워주는 사례이다.

다음 [Figure7]의 송원초 사례 또한 도시재생사업자의 민원에 못 이겨, 학교를 신설해준 사례로 기설학교인 사근초 재학생수 감소에 영향을 미쳐 소규모학교로 전락시켰음을 알 수 있다. 장기적 학생수 예측이 적절하지 못했음을 보여준다.

Figure7. Number of students around Song-won elementary school, Seongdong-Gu, Seoul

2) 공동통학구역 운영

다음 [Figure8]의 중랑구 면중초 등 9개 초등학교가 공동통학구역을 운영하고 있으나, 이는 수용관련민원을 해결하기 위한 고육지책이지 근본적인 해결방법이라고는 할 수 없다. 특히 이러한 공동통학구역을 운영하는 학교중 여러 경우가 소규모학교인 것은 많은 시사점을 알려 준다.

Figure8. Number of students around Myung-jung and Myun-nam elementary school, Jungrang-Gu,

다음 [Figure9]의 강서구 가양초와 염강초는 공동통학구역을 운영하고 있다. 특히 공동통학구역내 대단위 임대아파트단지가 있어 학생수 감소에 직접적인 영향을 미치고 있는 것으로 보인다.

Figure9. Number of students around Ga-yang and Yeum-gang elementary school, Kangseo-Gu, Seoul

3) 노후단독주택 밀집지역

전체 53개 서울시 소재 소규모학교중 재동초등학교 등 35개 초등학교가 노후단독주택 밀집지역에 주로 위치하고 있다.

특히 종로구 재동초, 교동초, 매동초는 유서깊은 서울시 원도심에 위치하고 있으나, 주변지역이 상업업무시설이 밀집하면서, 원도심 공동화로 인하여 학생수 급감이 심각한 상태이다. (다음 Figure10 참조)

Figure10. Number of students around Jae-dong elementary school, Jongro-Gu, Seoul

다음 [Figure11]에서 보는 바와 같이 중구 지역, 또한 종로구와 마찬가지로 원도심공동화가 심각하게 이루어지면서 학생수 급감으로 인하여 남산초와 충무초가 소규모학교로 전락하였음을 알 수 있다.

Figure11. Number of students around Nam-san elementary school, Jung-Gu, Seoul

4) 소형아파트 단지 & 임대아파트 단지

다음 [Figure12]에서 보는 바와 같이 1998년 개교한 연지초와 월계초등학교는 주변에 소형아파트와 임대아파트 등이 많아 자신뿐만 아니라 인근 기설학교 3곳의 학생수 감소를 초래하는 결과를 보여준다.

Figure12. Number of students around Yeon-ji elementary school, Nowon-Gu, Seoul

다음 [Figure13]에서 보는 바와 같이 1993년 개교한 개원초등학교와 대청초등학교는 주변에 소형아파트와 임대아파트 등이 많아 연지초와 마찬가지로 자신뿐만 아니라 인근 기설학교 3곳의 학생수 감소를 초래하는 결과를 보여준다.

Figure13. Number of students around Gae-won and Dae-chung elementary school, Gangnam-Gu

5) 아파트단지 재건축

다음 [Figure14]에서 보는 바와 같이 개포초등학교는 소형아파트 재건축으로 인하여 일시적으로 학교를 휴교하는 상황이 발생한다. 이로 인해 인근 대치초로의 전학 등으로 인한 학습환경의 변화와 인근학교의 학생수 증가 부담으로 역민원이 생기기도 한다.

Figure14. Number of students around Gae-po elementary school, Gangnam-Gu, Seoul

다음 [Figure15]에서 보는 바와 같이 둔촌초와 위례초등학교는 주변아파트 재건축으로 인하여 일시적으로 학교를 휴교하는 상황에서 학생수가 0명인 상황이 발생하고 있다. 이로 인해 인근 성일초와 한산초 등의 기설학교 전학 등으로 인한 학습환경의 변화와 인근학교의 학생수 증가 부담으로 역민원이 발생하기도 한다.

Figure15. Number of students around Wie-rae and Dun-chon elementary school, Songpa-Gu, Seoul

6) 상업업무지역 인접 여부

종로구, 중구 등 서울시 원도심지역과 부도심지역 주변에 연접하고 있는 학교들이다. 원도심 사례는 이미 종로구나 중구 사례에서 이미 언급한바 있다.

다음 [Figure16]에서 보는 바와 같이 등명초, 등양초, 등원초등학교는 강서구 상업업무지역이 인접하고 있어 교육환경이 상대적으로 나빠질 수 있다. 이러한 주변환경이 학생수 감소와 어느 정도 연관이 있어 보인다.

Figure16. Number of students around Dung-myung and Dung-yang elementary school, Jungrang-Gu, Seoul

7) 지리적 고립

지리적인 고립환경은 53개 소규모학교중 33개교가 해당될 정도로 매우 상관성이 높아 보인다.

다음 [Figure17]에서 보는 바와 같이 개화초와 삼정초등학교는 북으로는 산과 한강, 동으로는 하수종말처리장, 서로는 김포공항 등으로 인하여 단절되어 있어 마치 계곡속에 있는 상황이다. 이러한 공간적 제약이 학생수 감소와 매우 밀접한 것으로 보인다.

Figure17. Number of students around Gae-hwa and Sam-cheong elementary school, Gangseo-Gu, Seoul

다음 [Figure18]에서 보는 바와 같이 연지초와 월계초등학교 사례도 개화초 사례와 마찬가지로 북으로는 산, 동으로는 중랑천 등으로 인하여 주변과 단절되어 있다.

Figure18. Number of students around Yeon-ji and Wol-gae elementary school, Jongro-Gu, Nowon-Gu

II-4. 분석 결과 종합

2018년 10월 현재 서울시 전체 11개 지원청 25개구 607개 초등학교 중 주변지역 재개발 등의 요인으로 인하여 임시휴교한 8개 학교를 제외한 599개교를 대상으로 최근 30년간의 재학생수 증감추세를 조사 분석하였으며, 이중 53개 소규모학교를 중심으로 학교수용계획요소별 분석한 결과는 다음과 같다.

1) 학교설립정책의 적절성

학교 설립 판단의 적절성 여부는 중흥초 등 10개교에서 나타났다. 개교초기에 추가 학생 수용을 위해 학교를 신설한 사례이지만, 중장기적으로 주변 기설 학교 재학생수를 급격하게 감소시켜 소규모학교로 전락시키는 악영향을 볼 수 있다. 따라서, 신설이 과연 적절했는지 의구심을 갖게 해 장기적 학생수 예측의 실패의 결과가 아닌지 의구심을 갖게한다.

2) 공동통학구역 운영

전체 53개 서울시 소재 소규모학교 중 면중초 등 서울시 9개 초등학교에서 공동통학구역을 운영하고 있으나, 이는 수용관련민원을 해결하기 위한 고육지책으로 근본적인 해결방법이라고는 할 수 없다. 특히 이러한 공동통학구역을 운영하는 학교 중 다수가 소규모학교인 것은 많은 시사점을 알려 준다. 

3) 노후단독주택 밀집지역

전체 53개 서울시 소재 소규모학교 중 재동초등학교 등 35개 초등학교가 노후단독주택 밀집지역에 있다.

특히 종로구 재동초, 교동초, 매동초는 유서깊은 서울시 원도심에 위치하고 있으나, 주변지역이 상업업무시설이 밀집하면서, 원도심 공동화로 인하여 학생수 급감이 심각하게 이루어지고 있는 상태이다.

4) 소형아파트 단지 & 임대아파트 단지

전체 53개 서울시 소재 소규모학교중 임대아파트단지 밀집지역에서 10곳, 소형아파트 단지 밀집지역인 경우 16곳에서 소규모학교가 생기고 있어 주변에 소형아파트와 임대아파트 단지 등이 많을 경우 학생수 감소가 두드러지게 나타나고 있음을 알 수 있다.
이것은 소형아파트단지와 임대아파트단지 세대주의 성향에 기인하는 것으로 보인다. 이에 대한 세밀한 추가 연구가 필요한 부분이다.

5) 아파트단지 재건축

강남구나, 송파구, 강동구의 저밀도아파트 재건축시 나타나는 현상으로 일시적으로 학교를 휴교하는 상황이 발생한다. 이로 인해 인근 학교로의 전학 등으로 인한 학습환경의 변화와 인근학교의 학생수 증가 부담으로 역민원이 생기기도 한다.

6) 상업업무지역 인접 여부

종로구, 중구 등 서울시 원도심지역과 부도심지역 주변에 연접하는 학교들이 이에 해당한다. 이러한 환경이 학생수 감소와 어느 정도 연관이 있어 보이는 사례이다.

7) 지리적 고립

산이나 강, 하천, 대규모 도시기반시설인 하수종말처리장, 대학교 캠퍼스, 공공시설, 지상철도 등으로 인하여 공간적 단절되는 경우이다. 이러한 공간적 제약이 학생수 감소와 매우 밀접한 것으로 보인다. 지리적인 고립환경은 53개 소규모학교 중 33개교가 해당될 정도로 매우 유관한 것으로 보인다.

III. 결론

2018년 10월 현재 서울시 전체 11개 지원청 25개구 607개 초등학교 중 주변지역 재개발 등의 요인으로 인하여 임시휴교한 8개 학교를 제외한 599개교를 대상으로 최근 30년간의 재학생수 증감추세를 조사 분석하였으며, 이중 53개 소규모학교를 중심으로 학교수용계획요소별 분석한 결과는 다음과 같다.

첫째, 학교설립정책의 적절성 여부는 중흥초 등 10개교에서 주변 기설학교 재학생수 감소에 미치는 영향을 확인할 수 있다. 학교신설 판단이 과연 적절했는지 의구심을 갖게 하여 장기적인 학생수 예측의 정확성을 높여야 할 것으로 보인다.

둘째, 전체 53개 서울시 소재 소규모학교 중 면중초 등 9개 초등학교에서 공동통학구역을 운영하고 있으나, 이는 수용관련민원을 해결하기 위한 고육지책으로 근본적인 해결방법이라고는 할 수 없다. 이에 대한 체계적인 대책 마련이 시급하다.

셋째, 전체 53개 서울시 소재 소규모학교 중 35개 초등학교가 노후단독주택 밀집지역에 있다. 원도심공동화로 인하여 학생수 급감이 심각하게 이루어지고 있는 상태이므로 원도심지역의 생기를 불어넣어 줄 수 있는 대책이 강구되어야 할 것이다.

넷째, 전체 53개 서울시 소재 소규모학교 중 임대아파트 단지 밀집지역에서 10곳, 소형아파트 단지밀집지역인 경우 16곳에서 소규모학교가 생기고 있어 주변에 소형아파트와 임대아파트 단지 등이 많을 경우 학생수 감소가 두드러지게 나타나고 있음을 알 수 있었다. 이것은 소형아파트단지와 임대아파트단지 세대주의 성향에 따라 학생유발율에 기인하는 것으로 보이나, 이에 대한 세밀한 추가 연구가 필요한 부분이다.

다섯째, 강남구나, 송파구, 강동구의 저밀도아파트 재건축시 일시적인 휴교가 발생하고 있다. 이로 인해 인근 학교로의 전학 등으로 인한 학습환경의 변화와 인근학교의 학생수 증가 부담으로 역민원이 발생하기도 한다. 따라서 이에 대한 체계적인 대책이 강구되어야 할 것이다.

여섯째, 종로구, 중구 등 서울시 원도심지역과 부도심지 상업업무지역에 연접한 학교들의 교육여건들이 학생수 감소와 어느 정도 연관이 있어 보이므로 이에 대한 대책도 필요할 것으로 보인다.

일곱째, 산이나 강, 하천, 대규모 도시기반시설인 하수종말처리장, 대학교 캠퍼스, 공공시설, 지상철도등으로 인하여 공간적인 단절이 이루어지는 경우 학생수 감소에 매우 밀접한 영향을 미치는 것으로 보인다. 이에 대한 추가적인 연구도 필요할 것으로 판단된다.