Analysis of Public-private Governance Based on the Cooperative Governance Model: A Case of Urban Parks in Cheongju

협력적 거버넌스 모형을 통한 민관거버넌스의 성과 분석: 청주시 도시공원 사례를 중심으로

Abstract

This study aims to analyze the performance of public-private governance of urban parks in Cheongju-city, focusing on the 'cooperative governance' model of Ansell & Gash(2007) and find implications. The performance and limitations of the governance were analyzed using 13 success factors suggested by this model. According to the results of the analysis, four categories are satisfied: initial conditions, institutional design, leadership, and cooperation process. 8 out of 13 factors were analyzed at a 'good' level and thus this governance can be evaluated as successful one. Building trust and committed collaboration can be seen as key elements of successful governance. On the other hand, 5 factors were evaluated as 'average' because some limitations were revealed. The results of this analysis suggests that in order to improve cooperative governance, a post-implementation management system should prepared, and the inclusiveness of participation should further strengthened, and also regulations that ensure a regular forum for indirect participants and the public from the institutional design stage should be established. Although this study was analyzed based on the evaluation category of the objectively verified model, there is a limitation in that the evaluation was based on subjective judgment.

본 연구의 목적은 청주시 도시공원 민관거버넌스의 성과를 Ansell & Gash(2007)의 '협력적 거버넌스' 모델을 중심으로 분석하고 시사점을 찾는 데 있다. 협력적 거버넌스 모델이 제시한 4대 범주와 13개의 성공 요소를 활용해 해당 거버넌스의 성과와 한계를 분석했다. 분석 결과를 보면, 초기조건, 제도설계, 리더십, 협력과정 등 4대 범주 모두를 충족시키고 있다. 13개 요소 중 8개 요소가 '양호' 수준으로 분석되어 성공적인 거버넌스로 평가되었으며, 신뢰 구축과 헌신적 협력을 성공적 거버넌스의 핵심 요소로 볼 수 있다. 반면, 한계점이 드러난 5개 요소는 '보통' 수준으로 평가되었다. 이와 같은 분석 결과는 협력적 거버넌스의 개선을 위해서는 사후 이행관리 체계를 마련하고, 참여의 포용성을 더욱 강화하며, 제도적 설계 단계부터 간접참여 주체 및 대중과의 정기적인 소통의 장을 보장하는 규정과 실행이 필요하다는 시사점을 주고 있다. 본 연구는 객관적으로 검증된 모델의 평가 범주를 기준으로 분석하였지만, 평가는 주관적 판단에 따랐다는 한계가 있다.

Ⅰ. 서론

기후 변화와 코로나 19로 지구촌이 몸살을 앓고 있으며 지역적으로는 미세먼지 문제와 이상기후 현상으로 나타나는 기후위기 문제의 극복이 현세대가 해결해야할 최대 과제일 수 있다. 자연과 인간이 공존하며 현재와 미래세대 모두가 함께 번영하는 지속가능한 사회와 도시를 구현하기 위한 즉각적인 행동이 요구되는 긴박한 상황이 작금의 현실이다[1].

그러나 2020년 7월 1일부로 도시공원 일몰제의 발효에 따라 우리 주변의 도시공원 상당 부분이 사라질 위기에 처했으며[2], 정부는 도시공원 및 녹지를 일부라도 보존하기 위한 대책으로 민간공원 특례제도'를 도입하였다[3]. 청주시는 재정상태를 고려하여 도시공원 민간개발이 도시공원 보존을 위한 최적의 방안으로 인식하고 적극적으로 추진하였다[4]. 이에 개발압력이 높은 도시공원 인근 지역 주민들은 시민단체와 연대하여 민간공원개발 반대 운동을 전개하였다[5]. 결국, 청주시는 시민의 강력한 요구로 인해 2018년에 도시공원 민간개발에 대한 대응방안을 모색하기 위한 청주시 도시공원민관거버넌스'를 구성해 운영하였으나 미완성의 합의에 그쳤다. 결국, 2019년에 2차 민관거버넌스를 운영해 최종 합의안을 도출하였다[6].

청주시 행정은 두 차례에 걸진 도시공원 거버넌스 운영 및 결과를 성공사례로 여기고 있다. 청주시민과 행정이 갈등 해결과 도시공원 문제해결을 위해 협력적 거버넌스를 운영하며 헌신과 노력을 아끼지 않은 결과로 합리적인 합의안을 도출할 수 있었다고 홍보하였다[7]. 총 64차례의 거버넌스 회의를 개최했고 시민 의견 청취를 위해 시민설명회 50회 열었으며, 지방채 1000억원을 발행해 총 2100억 원의 시비를 투입해 공원을 매입하여 보존하기로 하고 집행 중이다. 따라서, 청주시는 25개소 공원의 총 336만 7천m² 면적을 보존하게 되어 현재 1인당 5m²에 불과한 청주시 공원 조성면적을 9m² 까지 확보할 것으로 전망하고 있다고 밝혔다[8]. 이는 전국적인 모범 사례로 알려져 다른 지역의 지방자치단체들이 벤치마킹하기 위해 청주를 찾고 있다고 알려졌다.

청주시 행정 입장에서 보존될 공원면적과 재정투입규모 등 정량적인 성과를 중심으로 도시공원 민관거버넌스가 성공적이었으며 거버넌스가 협력적으로 운영되었다고 판단하고 홍보할 수 있다고 본다. 이처럼 청주시가 거버넌스를 통해 민과 관의 합의로 추진된 민간개발 특례사업으로 이뤄낸 도시공원의 보존이 거버넌스의 운영, 협력 과정 및 성과 측면에서 과연 성공적인 사례로 평가받을 수 있을지 객관적인 분석모형을 활용해 평가할 필요가 있다.

따라서 본 연구는 대표적인 협력적 거버넌스 모델인 Ansell & Gash(2007)[9]의 모형을 적용하여 청주시도시공원 민간개발로 야기된 지역 갈등을 조정하기 위해 운영된 청주시 도시공원 민관거버넌스 사례의 성과를 분석하였다. 해당 사례와 관련된 협력적 민관거버넌스의 구조, 협력관계, 성패 요인 및 그 효과에 대해 Ansell & Gash(2007)의 협력적 거버넌스 모델의 기본구조인 초기조건, 촉진적 리더십, 제도설계, 협력 과정 등 4개 범주의 세부 성공 요소를 중심으로 분석하였다.

본 연구는 이나연, 최유진(2021)[10]이 Ansell & Gash(2007)I9]의 협력적 거버넌스 모형의 4대 범주를 중심으로 범죄예방환경설계 사례를 분석했던 방법론을 응용하여 청주시 도시공원 거버넌스의 성과를 직접 참여 및 관찰 방식으로 분석하였다. 본 연구는 협력적 거버넌스의 4대 범주와 더불어 13개 성공 요소를 기준으로 성과를 분석하였다는 점에서 이나연, 최유진(2021)[10]의 연구와 구별된다. 또한, 조직 간의 갈등 및 협력에 관한 선행연구는 다수 있지만, 도시공원 문제에 대해 지방정부와 시민 간의 갈등적 거버넌스의 협력적 성과를 분석한 연구로써 협력적 거버넌스 연구분야에 새로운 사례를 제시하고 있다는 점에서 본 연구의 가치가 있다고 본다. 분석 결과를 보면, 초기조건, 제도 설계, 리더십, 협력 과정, 긍정적 결과 등 4대 범주를 충족시켰으며 13개 성공 요인의 대부분이 만족 수준인 것으로 나타났다.

본 연구는 다음과 같이 구성하였다. 다음 II장은 도시공원 일몰제를 간략히 소개하고 청주시 도시공원 민관거버넌스의 구성 배경 및 운영 과정을 설명한다. III장은 협력적 거버넌스의 개념을 살펴보고 Ansell & Gash(2007)가 제시한 협력적 거버넌스 모델의 구조 및 분석 요소에 대해 이론적으로 고찰한다. IV장에서 협력적 거버넌스를 중심으로 청주시 도시공원 민관거버넌스의 성과와 한계를 분석하고 종합 평가를 한다. 마지막으로 V장 결론에서는 연구 결과의 시사점과 한계를 논의한다.

II. 청주시 도시공원 민관거버넌스의 배경

1. 청주시 도시공원 민관거버넌스의 구성 배경

도시공원 일몰제에 따라 2020년 7월 1일부로 전국에 있는 수많은 장기미집행 공원시설을 포함한 도시계획시설이 자동 실효되어 개인의 소유권 행사가 가능해져 오랜 기간 보존되어 온 녹지와 산림이 사적인 난개발로 인해 훼손될 위기에 처했다. 이는 1999년 10월헌법재판소가 장기미집행 도시계획시설 관련 위헌 소송에서 헌법상 사유재산권 침해의 소지가 있어 「도시계획법」 제4조에 대한 헌법불합치 판정을 내림에 따라 2000년 7월 국회가「도시계획법」 개정을 통해 각 지방자치단체가 공원 비롯한 녹지, 도로 등 도시계획시설로 지정한 부지를 집행하도록 20년의 유예기간을 두었다[2].

그러나 지방정부의 열악한 재정여건과 관심 부재로 도시공원 결정 용지 대부분이 유예기간동안 집행하지못 하고 방치되었다. 따라서 정부는 이들 도시공원의일부라도 보존할 목적으로 2009년에 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 개정을 통해 '민간공원 특례제도'를 도입하였다[11]. 이 제도는 해제될 장기미집행 도시공원 대상 부지에 민간자본 및 민간개발업자를 활용하여 전체 공원 부지의 최대 30%까지 아파트 및 상업 시설의 개발을 허용하고 대신 나머지 부지는 공원을 조성해 지방자치단체에 기부채납하는 방식으로 최소 70% 이상은 공공을 위해 공원으로 보존할 수 있도록 하였다[3].

의정부, 청주시, 수원시, 대전시, 광주시 등을 포함한 지방자치단체들이 민간공원 특례사업을 적극적으로 추진하려는 움직임을 보였다. 그러나 도시공원 민간개발대상 공원의 인근 주민들과 환경단체를 비롯한 시민단체들은 민간개발로 인한 녹지공간 축소와 도시경관 훼손 그리고 민간자본에 대한 특혜시비 등을 이유로 반대하였다.

청주시의 경우 잠두봉공원을 시작으로 매봉공원과 구룡공원을 중심으로 구성된 주민대책위원회와 시민사회단체들의 조직적인 반대 운동은 민간개발 사업 추진에 커다란 걸림돌이 되었다[5]. 청주시는 2018년에 거세진 시민들의 반대와 요구에 부응하고 도시공원 민간개발에 대응하기 위해 1차 도시공원 민관거버넌스를 운영하기로 합의했다. 그러나 1차 거버넌스는 참여주체들의 견해 차이로 부분 합의에 그쳤다. 이때 미합의된 매봉공원과 구룡공원을 포함한 모든 장기미집행 도시계획시설의 난개발 방지를 위해 2019년에 2차 거버넌스를 운영해 최종 합의안을 도출하는 데 성공했다[6].

2. 청주시 도시공원 민관거버넌스의 운영

청주시 장기미집행 도시공원에 대한 대응방안을 모색하고자 운영된 두 차례의 민관거버넌스의 운영 현황을 [표 1]에서 보여준다. 2018년 11월 구성된 1차 민관거버넌스의 공식명칭은 청주시 장기미집행 도시공원민관거버넌스'이고 2019년 8월에 시작한 2차 도시공원민관거버넌스는 청주시 장기미집행 도시계획시설 난개발 대책 민관거버넌스'이다[12][13].

표 1. 청주시 도시공원 민관거버넌스의 운영

1차 민관거버넌스는 도시공원만을 대상으로 했고 2 차는 공원뿐만 아니라 완충녹지, 도로 등을 포함한 모든 장기미집행 도시계획시설을 의제로 다뤘기에 명칭을 달리했다. 이들은 모두 자문기구가 아닌 '사회적 합의기구'로서의 위상을 갖고 각각 4개월과 3개월간 운영되었다.

거버넌스 참여구성원은 공동위원장으로 민간위원장과 부시장, 시민추천위원, 전문가, 청주시의원, 청주시 국장 등을 포함하여 1차는 총 24명으로 구성하였다. 그러나 2차 때는 효율성을 높이기 위해 규모를 축소하여 15명으로 구성하고 각 참여주체별 1명과 용역사를 포함해 총 6명으로 구성된 실무TF를 운영하였다. 청주시도시공원 거버넌스의 의제와 합의사항에 대해서는 거버넌스의 성과분석 과정에서 소개될 것이다.

Ⅲ. 협력적 거버넌스의 개념 및 분석 모형

본장은 선행연구 분석을 통해 협력적 거버넌스의 개념을 간략히 살펴보고 본 연구의 분석모형으로 활용될 Ansell & Gash(2007)[9]의 협력적 거버넌스 모델에 대해 이론적으로 고찰한다[10][14].

1. 협력적 거버넌스의 개념

거버넌스(governance)의 정의에 대해서는 시대적 배경, 사회정치적 상황, 이해관계자들, 필요성 및 목적 등에 따라 조금씩 다르게 활용되고 있어 공식적으로 합의된 정의를 내리기는 어렵다[15]. 국제기구들은 거버넌스를 각 기구의 기능과 역할에 따라 '의사결정 과정' '자원을 관리하는 권력 행사의 방식' '국가 통치의 방식', '권한 행사 활동' 등의 개념으로 사용하고 있다 [16-20].

거버넌스는 의사결정 과정 및 결정을 이행하는 과정이기 때문에 그 과정에 참여하는 공식 및 비공식적 주체가 중요하다[16]. 한 공동체가 직면한 공공문제를 정부의 권위에 의존하지 않고 정부와 시민사회를 포함한 다양한 '민간' 주체들이 공공의 문제해결을 위해 자율적으로 협력적 체계를 구성한 의사결정 협의기구를 '협력적 민관거버넌스"라고 볼 수 있다[21].

다양한 이해당사자들은 그들의 요구가 공공정책에 반영되고 직접 또는 간접적으로 정책과정에 참여하고자 하는 욕구가 커지고 있으며 정책의 효과성을 극대화하기 위해서 정부와 같은 권위주의적 계층구조가 아닌 거버넌스 방식의 정책 참여의 필요성이 증대되고 있다 [22]. Webler, Tuler & Krueger(2001)[23]는 공공정책 참여 과정에 있어서 정당성, 공동가치 추구, 공공성과 형평성, 평등한 권한, 책임감 있는 리더십 등 '좋은 공공참여(good public participation)'를 위한 5가지관점을 제시하였다. 이러한 관점에서 거버넌스는 정부와 민간을 막론하고 의사결정 과정에 영향을 미치는 범위한 요소들을 포괄하는 개념으로 볼 수 있다 [21][24].

거버넌스의 종류는 기능과 역할 면에서 의사결정과 관련된 이해당사자 또는 참여주체들의 관계의 성격에 따라 협력적 거버넌스와 갈등조정 거버넌스로 크게 두 가지로 구분할 수 있다[25l[26]. 본 연구의 분석 대상 인청주시 도시공원 사례는 지역 공공문제에 관련해 이해당사자들 간의 상호배타적 갈등 관계로 출발하여 점차 공공가치에 대한 이해가 공유되어 협력이 이루어진 협력적 민관기버넌스라는데 의의가 있다.

2. Ansell & Gash의 협력적 거버넌스 분석모형

본 연구의 분석모형으로 대표적인 협력적 거버넌스 모델인 Ansell & Gash(2007)[9] 모형을 활용하여 청주시 도시공원 민관거버넌스의 성과를 분석하였다. 본연구는 협력적 거버넌스의 4대 범주에 그치지 않고 13 개 세부 요소별로 분석하였다는 점에서 이나연, 최유진(2021)[10]의 연구와 구별된다. 또한, 다수의 선행연구[25][27][28]가 조직 간의 갈등 및 협력에 집중했지만 본 연구는 지방정부와 시민 간의 갈등문제 해결을 위한 협력적 거버넌스에 초점을 두고 있다.

2.1 협력적 거버넌스 모델의 구조

Ansell & Gash(2007)[9는 137개의 선행연구 분석을 통해 협력적 거버넌스(collaborative governance or cooperative governance)'의 성공 요인들을 추출하고 공통 요소를 정리하여 '협력적 거버넌스 모델'을 제시하였다. 협력적 거버넌스에 대한 합의된 정의는 없으며[29], Ansell & Gash(2007)는 협력적 거버넌스를 공공기관이 공공의 문제해결을 위해 공식성, 합의성, 의도성 등의 특징을 가지며 민간영역(비정부)의 이해 당사자들을 집합적 의사결정 과정에 직접 참여시켜 운영하는 공공정책 관리방식(governing arrangement] 라고 포괄적으로 정의한다. 이는 Agranoff(.2007)[30] 가 정의하는 공공참여와 공공관리 네트워크의 과정과 유사한 반면, Shergold(2008)[31]가 말하는 조직 간의협력 과정으로서의 좁은 개념과는 차이가 있다.

Ansell & Gash가 제시한 협력적 거버넌스 모델의 기본 구조는 초기조건(starting conditions), 촉진적 리더십(facilitative leadership), 제도 설계(institutional design), 협력 과정(coll:aborative process) 등 크게 4대 범주로 구성되어 있다[그림 1].

그림 1. Ansell & Gash의 협력적 거버넌스 모델

2.2 협력적 거버넌스 모델의 성공 요인

본 연구는 청주시 도시공원 민관거버넌스의 성과와 한계를 Ansell & Gash의 협력적 거버넌스 모델의 4대범주의 13가지 성공 요인을 중심으로 평가하였다. 따라서 이들 성공 요소를 구체적으로 고찰할 필요가 있다.

1) 초기 조건(starting conditions)

협력적 거버넌스 모델의 초기조건으로 권력-자원의 비대칭성, 과거의 협력 및 갈등 경험, 참여 유인 및 제약 등 3가지 요소를 제시한다. 초기조건은 거버넌스의 정당성(legitimacy) 및 유일한 해결 수단으로서의 배타성(exclusiveness) 확보에 필요한 중요 요소들을 제공할수 있다[23].

① 권력-자원의 비대칭성 (power-resource asymmetries)

권력 및 자원의 비대칭성은 거버넌스 참여 주체들이 보유한 권력, 자원, 지식의 차이를 말하는 것으로 정책문제의 필수적 참여 이해당사자들이 권력-자원의 부족으로 참여하지 못하거나 대등성 결여로 참여 중심에 서지 못 하면 해당 거버넌스는 효과적으로 운영되지 못할 가능성이 크다는 것이다.

② 협력과 갈등 경험(prehistory of cooperation or conflict)

과거의 협력 또는 갈등 경험에 따라 참여 주체 간의초기 신뢰 수준이 형성되므로 거버넌스는 효과적으로 작동할 수도 있고 협력적으로 작동하지 못할 수 있게 된다. 이러한 경험을 통해 많은 대중의 요구로 거버넌스가 형성된다면 강력한 정당성을 확보할 수 있고 권한 이양을 받을 수 있는 초석이 된다.

③ 참여 유인 및 제약(incentives for and constraints on participation)

참여 유인 및 제약은 앞서 언급한 비대칭성 및 경험의 초기조건에 의해 지대한 영향을 받게 된다. 거버넌스 참여를 통해 실질적인 이익 및 성과가 예상되거나 참여 주체들의 상호의존성이 크고 해당 거버넌스 이외의 다른 해결 수단이 배제된다면 참여 유인은 강해지게 될 것이다.

2) 촉진적 리더십(facilitative leadership)

거버넌스에서의 리더십은 이해당사자들이 대화의 장으로 참여하도록 촉진하고 참여 주체들이 상호 협력하도록 조정자의 역할을 할 수 있는 최고의사결정자 및 신망받는 지역사회 리더들이다. 한 명의 리더보다 복수의 공동 리더쉽으로 운영되는 것이 효과적으로 촉진적 조정자의 역할을 할 수 있다고 여긴다[9]. 촉진적 리더십을 통해 거버넌스에 권한을 위임하고 그 권위를 보장함으로써 강력한 참여 유인을 제공한다. 또한, 합의된 의사결정을 보호하는 역할을 하게 되며 협력적 성과가 도출될 수 있는 토대가 마련된다. 거버넌스와 관련된 모든 기관, 이해관계자, 대중에 대한 전적인 책임을 지는 리더십을 보일 때 효과적으로 작동하는 촉진적 리더십이 될 수 있다[16][23].

3) 제도적 설계(institutional design)

제도적 설계는 협력적 거버넌스의 기본 운영규칙을 의미하며 거버넌스 자체와 협력 과정의 정당성 (legitimacy) 확보를 위한 핵심 요소로 여겨진다. 제도적 설계 단계는 참여의 포용성, 배타성, 규칙의 명확성, 투명성 등 4가지 요소로 구성된다.

① 참여의 포용성(participatory inclusiveness

해당 사안에 관련된 이해관계자 모두는 직접 또는 정당한 대리인을 통해 자신의 의견을 표명할 수 있는 표현의 자유를 누릴 권리를 갖는다. 사회 전반의 공공을 위해 필요한 정보를 제공하고 참여 보장을 위해 조직화가 필요하며 공공정책 문제에 영향을 받는 모든 구성원은 협력 과정에 참여할 수 있는 포용성을 가져야 한다.

② 배타성(forum exclusiveness)

특정 문제해결에 있어서 해당 협력적 거버넌스가 유일한 해결 수단으로서 작동하고 그 외의 다른 수단은 배제되어야 잠재적 이해당사자들이 거버넌스에 적극적으로 참여하고 헌신적으로 협력할 유인이 생긴다.

③ 명확한 규칙(clear ground rules)

이해관계자 보호를 위한 국가 차원에서는 인권법 등법과 규정을 공정하게 시행되어야 한다. 명확한 규칙은 참여 주체들에게 운영 절차에 대한 신뢰와 결과에 대한 예측 가능성을 높여 주고 진정성 있는 참여와 협력의 기반이 될 수 있다.

④ 투명성(process transparency)

모든 정책 집행과 거버넌스 운영이 기존 규정 및 확립된 규칙에 따라 수행되어야 한다. 모든 관련 정보와 회의는 지역사회와 이해당사자들에게 이해하기 쉬운 형태와 매체를 통해 공개하고 접근 가능할 때 투명성이 확보된다.

4) 협력 과정(collaborative process)

거버넌스가 협력적으로 작동하기 위해서는 다섯 개요소로 구성된 협력 과정이 선형적이 아니라 순환적으로 작동해야 한다. 소통은 신뢰를 형성하고, 높은 신뢰 수준은 참여주체들의 헌신을 가져와, 상호이해를 증진함으로써 일정한 성과를 유발하게 된다. 중간 성과물은 다시 소통을 강화하는 선순환 구조로 거버넌스가 협력적으로 작동하게 된다.

① 면대면 소통(face-to-face dialogue)

참여 주체들 사이에 주기적이고 상시적인 면대면 소통을 통해 선입견과 편견을 없애고 상호 이익을 확인할 수 있을 때 합의에 도달하는 기간을 줄여 반응성을 높일 수 있다.

② 신뢰 구축(trust building)

거버넌스의 참여 초기에는 참여주체들의 상호 신뢰가 부족한 경우가 많다. 협력적 거버넌스는 공동의 목표와 가치를 탐색하는 소통의 과정이며 문제해결 방안을 협상해 나가는 과정으로서 신뢰 형성에 바탕을 둔다.

③ 협력과정에 대한 헌신(commitment to process)

참여주체들의 협력 활동에 대한 헌신, 특히 정부 및 공공기관의 헌신적 협력 거버넌스의 성패에 있어서 핵심 요소 중 하나이다. 참여주체들이 문제해결을 위해 상호의존적이라는 공동체 의식, 과정 및 결과에 대한 책임의식의 공유, 개방적인 상호 이익 탐색 등을 통해 협력 과정에 대한 헌신은 강화될 수 있다.

④ 이해의 공유(shared understanding)

모든 주체가 수용할 수 있는 합의안 도출을 위해서는 모든 참여주체가 공동의 문제, 공통 목표, 그리고 추구하는 공동의 가치에 대한 이해를 지속적인 협의 및 협력적 학습 과정을 통해 효과적으로 공유되어야 한다. 합의 지향적(consensus oriented) 거버넌스는 협력과정이 공동체의 모든 주체의 이익을 보장할 수 없으면 모든 주체가 수용할 수 있고 사회 전체에 피해를 주지않는 범위에서 의사결정은 합의되어야 한다[16].

⑤ 중간 성과(intermediate outcomes

많은 성공사례에서 협력적 과정을 통해 구체적이고 실현할 목표와 방안을 제시하는 작은 성과(small wins) 를 참여주체들과 대중이 경험할 때 거버넌스가 효과적으로 작동한다. 작은 성과를 통해 면대면 소통과 신뢰수준은 더욱 강화되고 지속적인 협력이 가능하게 됨으로써 성공적인 거버넌스로 발전하는 계기를 마련하게 된다.

이제까지 Ansell & Gash(2007)I9]의 협력적 거버넌스 모델의 4대 범주 및 13개 성공 요소를 살펴보았다. 이 성공 요소들을 Webler, Tuler & Krueger(.2001)[23] 의 좋은 공공참여 모델의 5가지 관점과 UNESCAP (2009)[16]의 좋은 거버넌스 모델에서 제시하는 참여법, 투명성, 반응성, 합의지향, 공평성 및 포용성, 효과성 및 효율성, 책임 등 8대 특징을 연계시켜 사례분석에 활용하고자 표 2]에 정리하였다.

IV. 청주시 도시공원 민관거버넌스의 성과 분석

1. 청주시 도시공원 민관거버넌스의 성공 요소

청주시 도시공원 민관거버넌스(이하 도시공원 거버넌스)의 성과를 [표 2]에서 제시된 협력적 거버넌스의 4개 범주 및 13개 성공 요인을 중심으로 분석한다.

표 2. Ansell & Gash의 협력적 거버넌스의 성공 요소

1.1 초기조건

도시공원 거버넌스의 정당성을 판단할 수 있는 중요한 요소인 초기조건 범주에서 보면 권력-자원-지식의 대칭성이 높았고 과거에 갈등과 협력의 성과 경험이 풍부하였다. 유일성과 배타성이 높은 거버넌스로 출범하여 모든 초기조건의 성공 요소를 충족시켰다고 평가할 수 있다. 이어서 이들 요소별로 좀 더 구체적인 내용을 분석하겠다

① 권력-자원의 비대칭성

도시공원 문제와 관련된 이해당사자들은 해당 지역의 일반 주민뿐만 아니라 마을활동가, 시민단체, 시의원을 비롯하여 지역 환경단체, 시민단체, 전문가까지 연대함으로써 행정을 능가할 수 없겠지만 권력, 자원, 지식 등 모든 면에서 대칭성이 매우 높은 수준이었다. 강력한 여론과 시민 권력을 기반으로 청주시에 공식적인 거버넌스의 구성과 도출된 합의안을 전면 수용할 것을 요구하였다.

② 과거의 협력과 갈등 경험

청주시의 상설 거버넌스인 녹색청주협의회(현, 청주시지속가능발전협의회, 이하 협의회)는 시당국 또는 지역 시민사회의 요청으로 지난 10여 년간 갈등조정 민관거버넌스 6건과 선제적 협력 민관거버넌스 7건을 수행하며 풍부한 운영 경험을 축적한 기구이다[5]. 그러나 도시공원 문제는 이해당사자들 간의 입장 차가 첨예하여 갈등조정이 필요한 상황이었지만, 협의회는 이해 당사자들의 합의된 요청이 없어 증재자로서 개입하지 못하는 상황이었다.

2017년 6월 도시공원 민간개발 지역 주민들은 대책위원회를 결성하고 시민단체들과 연대해 조직적인 반대 운동을 펼치고 주민설명회, 설문조사, 청주시장 간담회 등을 개최하며 대중의 공감대와 지지를 확대해 나갔다[5]. 지속적인 반대 운동을 펼친 결과 2018년 11월에 1차 도시공원 민관거버넌스 구성에 청주시와 합의하게 되었다.

③ 참여 유인 및 제약

도시공원 민관거버넌스는 청주시 도시공원 문제 대응을 위해 구성된 공식적 거버넌스이며 도출된 합의사항을 청주시장이 최대한 존중하여 이행하겠다는 약속을 통해 위상과 권한을 부여받은 유일한 사회적 합의기구로 출범하였다. 이러한 배타성과 함께 많은 갈등경험 및 합의를 통해 정당성을 갖고 구성됨에 따라 거버넌스에 직접 참여한 구성원뿐만 아니라 관련 공무원과 시민, 개발업자, 토지주, 언론 등 모든 이해당사자가 거버넌스의 논의과정과 의사결정에 주목하게 되었다. 관련 주민과 단체들도 거버넌스 회의를 참관해 의견을 발언하고 논의될 수 있도록 운영하여 강력한 참여 유인을 제공했다[11].

1.2 촉진적 리더십

1차 도시공원 거버넌스는 38개 도시공원 중 36개, 특히 민간개발 대상 공원 8개 중 6개에 대한 대응 방안에는 합의하였지만, 구룡공원과 매봉공원 2개소에 대한 합의점에는 도달하지 못하고 약속한 3개월 운영 기간을 넘겨 2019년 3월 거버넌스를 종료하게 되었다. 다만 1차 거버넌스의 마지막 회의에서 이들 두 개 공원에 대한 합의안 마련을 위해 추가적인 논의기구 구성을 제안하였다. 그러나 청주시는 3개월의 약속된 운영 기간이 만료되었고 행정 절차상 일정을 고려해 더는 지체할 수 없으므로 추가적인 논의는 어렵다는 견해를 보였다.

반면 가장 큰 규모인 구룡공원과 주민의 결사반대에 부딪힌 매봉공원에 대한 대응책을 합의해 내지 못했기에 다시 한번 거센 항의가 시작되었다. 급기야 2019년 7월에는 노동단체와 정당까지 합세해 청주시장 주민 소환까지 요구하며 청주시를 압박해 2019년 8월에 2차 거버넌스를 구성하게 되었다[32][33]. 거버넌스 운영경험이 많은 협의회가 2차 거버넌스의 초기 구성 단계에서부터 조정자로서 참여하게 되어 소통과 중재를 통해 협력적 체계를 갖추도록 설계하였다. 청주시장은 거버넌스에 최대한의 자원을 활용할 수 있도록 권한을 부여하는 등 촉진적 역할을 했다고 평가할 수 있다.

1.3 제도적설계

제도적 설계의 범주에 있어서 참여의 포용성, 유일성및 배타성, 규칙의 명확성, 투명성 및 개방성 등 모든 성공 요소를 기본적으로 충족하였다고 평가할 수 있다.

① 참여의 포용성

1차 거버넌스는 8개 도시공원 지역의 주민대표를 포함해 가능한 모든 이해당사자의 대표성을 지닌 참여자로 구성하였다. 그러나 1차 거버넌스의 구성원이 24명에 달하여 전체회의가 소통의 어려움으로 공회전하고 비효율적으로 진행되었다. 따라서 2차 거버넌스는 총 15명으로 규모를 축소하고 시민대책위도 3명의 대표만 참여하되 관련 지역의 시민대표들과 상시 소통해 의견을 수렴하도록 설계함으로써 참여의 포용성과 효율성을 동시에 높였다. 다만 토지주들은 참여위원에서 제외되는 한계도 있었지만 이를 보완하기 위해 2차 민관거버넌스에서는 전체회의를 공개하고 토지주와 시민이 참관하고 의견을 발표할 기회를 제공하여 직접 소통의 길을 열어 두었다

② 배타성

도시공원 민관거버넌스는 행정, 의회, 주민, 시민사회, 전문가 등 다양한 참여주체의 동의와 합의로 해당문제 대응을 위해 구성된 유일한 사회적 합의체였다. 최고의사결정권자인 청주시장이 거버넌스의 합의안을 최대한 존중하여 이행하겠다고 약속함으로써 높은 위상과 권한을 위임받은 배타성이 강한 거버넌스로 운영되었다.

③ 명확한 규칙

거버넌스의 구성 준비 단계부터 명칭, 의제, 범위, 기간, 참여 인원, 공개 여부 등에 관한 사전 협의를 통해 운영규정 초안 마련하고 첫 회의에 안건 상정하여 거버넌스 운영규정, 일정, 실무소위원회 구성 여부 등에 관해 신속하면서도 신중하게 합의하려고 노력했다. 운영규정의 구속력이 느슨했던 1차 거버넌스와 달리 2차거버넌스에서는 초기부터 운영규정 준수를 강조함으로써 안정적으로 운영할 수 있었고 합의된 결정은 존중되었다고 평가할 수 있다.

④ 투명성

1차 거버넌스는 일반인 참관을 제한했지만 가능한 모든 이해당사자 그룹의 대표 또는 대리인을 참여시키고 전체회의 회의록을 공개는 방식으로 운영해 제한적이나마 투명성을 보장하려 노력했다. 2차 거버넌스는 더나아가 전체회의는 대외비 사안을 제외하고 완전 공개를 원칙으로 시민 누구나 회의를 참관하고 사전 서면신청을 통해 개인 의견 발언 기회를 부여하였다. 또한, 2 차 거버넌스는 전체회의록뿐만 아니라 녹취록까지 작성해 시청 홈페이지에 게시하였으며 전체회의 다음 날 보도자료를 배포하였다. 중요사안 결정 시에는 기자회견을 통해 즉시 시민에게 알렸다. 직접 참여하지 못한 토지주들과 시민대책위 관계자들의 불만이 없지 않았지만 투명한 거버넌스 운영 때문에 추후 큰 반발 없이 합의안을 수용했었다고 볼 수 있다.

1.4 협력 과정

협력 과정의 범주를 종합적으로 분석하면, 긴밀한 면대면 소통으로 구축된 강한 상호 신뢰를 바탕으로 참여구성원의 협력적 헌신을 통해 공동 목표와 가치를 이해하는 소통과정을 지속하면서 매 실무TF와 전체회의에서 일정 정도의 합의와 작은 성과가 반복적으로 선순환되면서 최종 결실을 보았다고 평가할 수 있다.

① 면대면 소통

도시공원 일몰제 실효를 1년 앞둔 시점으로 시간적제약 때문에 2차 거버넌스의 경우 3개월간 전체회의를 매주 정례적으로 개최하여 집중 논의하였다. 실무TF는 필요에 따라 수시로 개최하였으며 공식적인 실무TF만 36회를 주야, 주중, 주말과 관계없이 개최하여 밀도 있는 면대면 소통과 논의를 통해 신뢰 구축의 기반을 마련했다.

② 신뢰 구축

중재자 역할을 했던 협의회 위원들은 2차 거버넌스에 공식적인 구성원으로 참여할 수 있었다. 1차 거버넌스에는 협의회 위원 3명이 의회와 시민단체가 추천하는 전문가로 참여하였다. 이는 시민대책위의 일부 구성원이 청주시 보조금으로 운영되는 상설 거버넌스 기구는 집행부에 우호적일 것이라고 우려했기 때문이다. 그러나 1차 거버넌스 과정에서 협의회 위원들이 갈등을 중립적으로 원만하게 중재하고 수많은 비공식적 면대면 소통을 통해 합의를 끌어내는 과정에서 신뢰를 쌓아 2 차 거버넌스의 초기 단계부터 공식적인 조정자 역할을 맡게 되었다.

이러한 신뢰를 기반으로 1차 거버넌스에서의 미흡했던 부분들을 보완하기 위해 2차 거버넌스의 규모, 범위운영 방식, 실무TF의 역할을 개선하는 등 설계를 새롭게 명문화하고 참여구성원 간의 소통을 원활하게 중재함으로써 대내외적으로 거버넌스에 대한 신뢰와 기대를 높일 수 있었다고 본다.

③ 협력과정에 대한 헌신

거버넌스의 최종 합의안 도출은 실무TF 위원들과 많은 관련 부서 공무원의 헌신적인 협력과 인내심이 있었기에 가능했다. 2차 거버넌스의 실무TF 구성원에 도시계획 관련 용역사를 참여시킬 수 있었던 것은 담당 부서의 협조가 있었기에 가능했다. 관련 부서 국장을 실무TF 위원으로 참여시켜 기초자료를 생산하는 작업에 과장, 팀장, 주무관 등 실무진들이 매일 같이 야근을 하며 한 팀이 되었기에 거버넌스가 생산적으로 작동할 수 있었다고 본다.

동시에 시민대책위의 참여위원들은 거버넌스 회의에서 논의되고 결정된 사항을 여러 도시공원의 지역 주민들과 신속하고 유기적으로 공유하고 논의과정을 거쳐야 했으므로 본업을 뒤로하고 수시로 지역 주민대표들과 회의를 해야 했다. 충분한 배경 지식과 정보가 없는 다수의 일반 시민을 이해시키고 설득하기 위해 주민설명회 및 공청회를 개최하여 추후 발생할 수 있는 오해와 갈등의 소지를 최소화하려는 노력을 기울이기도 했다.

④ 이해의 공유

거버넌스는 사회적 합의 기구로서의 위상을 갖고 운영되었다. 다만 1차 거버넌스의 첫 회의에서 거버넌스의 위상을 두고 행정은 구속력이 없는 자문기구를 주장했지만, 민간은 사회적 합의 기구로 관철하려고 대립하였고 두 번째 회의에서 사회적 합의 기구로 합의하여 운영규정에 명시하였다. 비록 각 이해당사자가 주장하는 요구와 방법론에서 상당한 간극을 갖고 출발했지만 1차 거버넌스 내내 일방적으로 자기주장을 토로하는 과정을 거치면서 점차 참여주체들 대부분이 공동의 문제와 목표를 갖고 있음을 이해하고 공유함으로써 비록 미완이지만 소정의 합의안을 도출하는 성과를 이뤘다.

이러한 성과와 신뢰의 토대 위에 2차 거버넌스가 출범하였기 때문에 초기 단계의 구성 및 제도적 설계부터 체계적으로 추진될 수 있었고 거버넌스의 위상에 대해서도 갈등 없이 사회적 합의 기구로 결정하였다. 또한. 다양한 이해당사자들의 입장과 요구를 개방적으로 논의하면서도 행·재정적 제약조건들을 고려하려는 노력을 통해 협력 과정에서 더 큰 신뢰를 구축하고 공동의 가치를 효과적으로 공유하게 되어 합리적인 최종합의에 도달했던 것으로 평가할 수 있다.

⑤ 중간 성과

앞서 살펴본 것처럼 여러 범주와 요소에 있어서 1차 거버넌스에서의 실패의 경험은 자신을 돌아보는 성찰의 계기가 되었다. 우여곡절 끝에 구성된 2차 거버넌스를 대하는 태도에서 긍정적인 변화가 있었다. 구성 초기부터 합의된 결정이 차선의 대안일지라도 지역공동체의 발전과 공동의 가치를 증진을 위해 필요하다면 수용해야 한다는 부담과 책임감을 안고 참여했던 것으로 보인다.

2차 거버넌스가 협력적으로 최종 합의안을 도출할 수 있었던 결정적 요인은 실무TF가 실질적으로 작동하여 전체 회의를 통해 작은 합의와 양보를 꾸준히 체험하는데서 비롯되었다. 실무TF는 초기에 합의한 로드맵 일정에 따라 전체회의에 구체적인 자료와 함께 안건을 상정하여 회의마다 크고 작은 합의를 끌어낼 수 있었다. 각주체 간의 이견으로 인한 심각한 갈등은 대부분 실무 TF에서 사전에 조율됨으로써 전체회의가 효율적으로 운영될 수 있었던 것으로 보인다.

2. 청주시 민관거버넌스의 한계 및 종합 평가

2.1 청주시 민관거버넌스 운영의 한계

청주시 도시공원 민관거버넌스를 분석한 결과, 성공적인 협력 거버넌스라고 평가할 수 있음에도 불구하고 운영 과정상의 크고 작은 한계점을 발견할 수 있다. 협력적 거버넌스의 4대 범주를 중심으로 한계를 정리하였다.

첫째, 초기조건 단계에서 청주시 행정부의 권력과 자원은 여전히 상대적으로 강하여 민관의 비대칭성을 완전히 해소하지 못했으며, 관료주의적 편의주의 행정으로 시민의 알권리와 참여 제한과 같은 부정적 경험에 의한 선입견은 협력 과정 전반에서 영향을 미쳤다. 시의회 대표의 직접 참여에도 불구하고 시의회의 거버넌스에 대한 인식과 신뢰는 대체로 낮았다. 따라서 거버넌스 종료 후 합의안 이행과정에서 행정과 시의회의 의지 부족으로 인해 일부 공원 용지를 매입 못 하는 아쉬운 부분도 나타났다.

둘째, 촉진적 리더십 단계에서는 청주시장의 관심과 거버넌스로의 권한 위임이 이루어졌지만, 시장과 시 당국은 시민의 강력한 요구에 수동적으로 대응한 것이므로 초기의 자발성이 낮았다고 볼 수 있다. 이처럼 비자발적으로 참여했던 행정은 특히 거버넌스의 초기 단계에서 방어적인 태도를 보였을 뿐만 아니라 거버넌스 종료 후 합의사항 이행과정의 모니터링을 위한 민관 협력 사후관리체계를 구성하자는 제안을 거부했다.

셋째, 제도적 설계 단계에서 토지주의 직접 참여를 제한해 참여의 포괄성에 대한 의구심이 제기되었으며, 토지주와 시의회는 거버넌스의 대표성에 대한 인식이 낮아 배타성과 효과성이 다소 훼손되었다. 명문화된 운영규정의 해석을 각 주체가 유리하게 해석할 가능성이 남아 있었다. 이권에 영향을 크게 줄수 있는 세부 도시계획 등 민감 사안의 비공개는 필요한 조치였지만, 회의를 참관했던 방청객과 대중이 소외감을 느낄 수 있었다.

넷째, 협력 과정 단계에서는 촉박한 일정으로 수많은 관련 주민 및 토지주와의 면대면 소통에는 한계가 있었으며 시의원 개개인과의 소통 부족의 문제가 과제로 남았다. 시민대책위의 참여위원들이 지역 주민과의 협의 후에 의견 변화가 있었고, 규정 및 절차 검토 후 행정부의 의견 변화는 신뢰 구축 및 합의안 도출에 걸림돌로 작용하였다. 극소수이지만 참여위원의 잦은 이의 제기 및 의견 번복 등으로 신뢰 형성에 저해 요인으로 작용하였다. 거버넌스 기간에 참여위원들의 헌신적인 협력 활동을 홍보할 수 없었으며 정보 공유 및 의견 수렴활동의 시간적 한계로 인해 관련 지역 주민과 대중의 호응과 신뢰를 얻는 데 한계가 있었다고 평가할 수 있다.

2.2 청주시 민관거버넌스 운영의 종합 평가

청주시 도시공원 문제해결을 위한 민관거버넌스의 협력적 성과와 한계를 반영한 종합 평가 결과를 [표 3]에 요약하였다. 종합 평가에서는 전반적인 거버넌스 운영 과정과 결과 그리고 사후 진행 상황을 고려하였고 한계점을 반영하여 평가하였다.

첫째, 초기조건 범주의 비대칭성과 협력-갈등의 경험, 참여 유인 등 평가요소에 있어서 전반적으로 양호했다고 볼 수 있다. 다만, 거버넌스 종료 이후에는 사후 모니터링 및 관리 체계의 부재로 인해 행정부가 절대적 지위를 가져 비대칭성이 다시 커졌다. 또한, 시의회와 행정이 현실적으로 직면한 행·재정적 제약들은 합의안 이행 과정에 있어서 불확실성으로 작용하였다.

둘째, 촉진적 리더십 범주에 있어서 구룡공원 2구역을 시비로 전체 매입하기로 합의하였으나 재정상의 한계로 인해 온전히 이행하지 못하고 있는 현실을 고려하더라도 권한 위임 및 책임 있는 리더십이 있었기에 거버넌스가 협력적 성과를 냈다고 평가할 수 있다.

표 3. 청주시 도시공원 거버넌스의 성과평가요약

셋째, 제도적 설계 단계에서 배타성, 명확한 규칙, 투명성 등은 전반적으로 양호하다고 판단되지만, 토지주들의 직접 참여가 제한됨으로써 참여의 포용성의 한계로 지적될 수 있다.

넷째, 협력 과정 단계에서 면대면 소통, 신뢰 구축, 헌신적 협력을 통한 작은 중간 성과들이 축적되어 최종합의안이라는 가장 중대한 성과를 얻을 수 있었다. 그러나 촉박한 거버넌스 일정으로 인한 대중과의 정보 공유 및 의견 수렴의 제약은 거버넌스의 공동 목표 및 가치에 대한 이해 부족으로 이어져 합의안 및 성과에 대한 거버넌스 내외부의 존중과 평가에 편차가 나타날 수 밖에 없는 구조적 한계도 있었다.

종합적인 분석 결과를 보면, Ansell & Gash(2007)[9] 의 협력적 거버넌스 모델의 초기조건, 제도설계, 리더십, 협력과정 등 4대 범주를 전반적으로 충족시켜 긍정적인 합의 결과에 이르렀다고 평가된다. 13가지 세부평가요소 중 8개가 양호(O) 수준으로 평가를 받아 도시공원 거버넌스는 성공적인 협력적 거버넌스였다고 평가된다. 그러나, 5개 요소에서는 해결해야 할 과제 및 한계점이 드러나 보통(스) 수준으로 평가되었다. 이들 5개 요소는 향후 거버넌스 운영에 있어서 중요한 개선점을 시사하고 있다.

Ⅴ. 결론

1. 시사점

본 연구는 청주시 도시공원 민관거버넌스의 성과를 Ansell & Gash(2007)[9]의 '협력적 거버넌스 모델을 중심으로 해당 거버넌스의 성공 여부를 분석하고 시사점을 찾는 데 목적이 있다. 특히 이 모델이 제시하는 협력적 거버넌스의 4대 범주의 13개의 성공 요소를 활용해 거버넌스의 성과 및 한계를 구체적으로 분석했다.

분석 결과를 보면, 초기조건, 제도설계, 리더십, 협력 과정, 긍정적 결과 등 4대 범주를 충족시키고 있다. 세부요소의 분석 결과를 보면, 양호(O) 수준으로 평가받은 8개 요소는 초기조건 단계의 과거 협력 및 갈등 경험, 촉진적 리더십 단계의 권한 이양; 제도 설계 단계의 배타성, 규칙, 투명성 등 3개 요소, 그리고 협력 과정 단계의 신뢰 구축, 헌신적 협력, 중간 성과 등 3개 요소를 포함하는 것으로 나타났다. 본 연구의 성과 분석 결과를 통해 성공적 거버넌스의 핵심은 신뢰 구축 및 헌신적 협력에 있음을 확인할 수 있었다.

반면 보통(스) 수준으로 평가받은 5가지 요소로는 초기조건 단계의 비대칭성, 참여 유인(제약) 등 2개 요소제도설계 단계의 참여 포용성, 그리고 협력과정 단계의 면대면 소통, 이해의 공유 등이 해당한다. 이들 5가지 요소는 향후 청주시 도시공원 문제와 유사한 현안 문제해결을 위해 구성된 민관거버넌스가 협력적으로 운영되고 성공적인 결실을 내는 데 필요한 몇 가지 개선점을 시사해 주고 있다.

첫째, 거버넌스의 사후 관리 체계의 수립이 필요하다. 거버넌스의 성공 여부는 협력적 합의안의 도출에서 그치지 않고 거버넌스 종료 후 합의된 사항을 행정의 책임 있는 이행을 통해 실질적인 정책사업 성과로 나타나야 한다. 따라서 종료 이후 이행과정을 모니터링 및 관리할 수 있는 주체 및 협의체를 둠으로써 거버넌스의 실효성을 증대시킬 필요가 있다.

둘째, 참여 포용성의 강화가 요구된다. 도시공원 민간개발을 통해 경제적 수혜를 기대하는 토지주들의 거버넌스 운영에 대한 강력한 반발로 거버넌스 회의 진행에 어려움이 있을 수 있겠지만 20여 년이 넘도록 공공을 위해 희생해온 피해당사자이며 중요한 이해관계자이기에 거버넌스 구성원으로 참여시킬 필요가 있다. 이를 통해 거버넌스의 정당성을 증대하고 협력 과정뿐만 아니라 거버넌스 종료 이후 이행과정에서도 효과성을 높일 수 있을 것이다.

마지막으로, 제도적 설계 단계에서 대중과의 다양하고 정기적인 소통을 보장하는 체계 마련이 필요하다. 촉박한 거버넌스 운영 기간 내에 협력 과정을 거쳐 합의안을 도출해야 한다는 참여위원들의 이해와 공유도 중요하지만, 직접 참여하지 못한 이해관계자들과의 면대면 소통은 그 무엇보다도 중요하다. 공동 문제와 가치를 이해하고 공유할 수 있는 공청회, 설명회, 언론보도 등 다양한 채널을 통한 소통 체계를 제도적 설계에서 반영한다면 거버넌스의 정당성을 더욱 강화할 수 있을 것이다.

2. 연구의 한계점

본 연구에서 수행한 평가 분석은 거버넌스의 참여자와 관찰자의 관점에서 Ansell & Gash(2007)[9]의 협력적 거버넌스 모델의 평가요소를 적용하여 청주시 도시공원 민관거버넌스의 성과와 한계를 분석함과 동시에 협력적 거버넌스의 이론적 모델을 검증하였다는데 의의가 있다.

그러나 본 연구 결과는 대표적인 이론적 모델을 활용하여 객관적인 관점과 분석 틀을 확보하였다고 하더라도 관찰자의 주관적인 시각과 경험에 국한하여 평가분석하였다는 한계가 남을 수 있다. 이러한 본 연구의 한계는 직접 참여위원들 대상의 인터뷰 및 설문 조사 그리고 더 나아가 간접참여 주체들과 일반 시민 대상 설문 조사를 통해 보완될 수 있을 것이다 이같이 다양한 주체와 대중의 관점에서 거버넌스의 성과 분석은 향후과제로 남겨두겠다.