Repetition and Inertia of Policy Failure -Focusing on the Case of Yangyang International Airport

This study analyzed the repeated causes of policy failure focusing on Yangyang International Airport cases. Yangyang International Airport, which opened in 2002, was built with about 360 billion won, but it is considered as a representative example of policy failure of local airports. According to the policy failure theory, the failure factors of Yangyang International Airport are anlyzed by rationalistic, political, and environmental complexity viewpoint. The results are as follows. First, from a rationalist point of view, Yangyang Airport failed to achieve the policy goal of securing passengers and revitalizing local economy, This is due to the pressure of politics and the lack of geographical infrastructure. Second, the failure of the stakeholders to resolve conflicts in the flow of politics can be seen as the conflict between the airline and the airport, and the failure to reconcile conflicts between the government and the airports on the low cost airline permits and subsidies. Third, from the viewpoint of environmental complexity, Yangyang International Airport can be regarded as a failure to adapt to environmental changes such as the opening of nearby expressways and railway lines, and the sharp decline of Chinese tourists. This study sugeests the establishment of an independent organization that can prevent unreasonable business promotion by politics in the case of large scale national projects, the linkage with the surrounding infrastructure and related businesses in the case of transportation facilities such as airports and railways, and institutionalization of cooperative governance for coordinating conflict among stakeholders.

정책실패의 반복과 관성에 관한 연구: 양양국제공항 사례를 중심으로

본 연구는 양양국제공항 사례를 중심으로 정책실패의 반복 원인에 대하여 분석하였다. 2002년 개항한 양양국제공항은 약 3,600억원을 들여 건설하였으나, 공항 이용 객수 확보 실패 및 활성화 실패로 지방공항의 대표적 실패사례로 거론되고 있다. 정책실패 이론에 따라 합리주의적 관점, 정치적 관점, 환경복잡성 관점에 따라 양양국제공항의 실패요인을 분석한 결과 첫째, 합리주의적 관점에서 양양공항은 이용객 확보와 지역경제 활성화라는 정책목표 달성에 실패하였으며, 이는 정치권의 압력에 의한 사업추진과 지리적 인프라 부족에 기인한 것으로 나타났다. 둘째, 정치의 흐름에서의 이해관계자들의 갈등 조정 실패 양상은 항공사와 공항 간 갈등과 저가항공인 플라이양양 허가 및 지원금에 대한 정부와 공항 간의 갈등 조정 실패로 볼 수 있다. 셋째, 환경복잡성 관점에서 양양국제공항은 주변 고속도로, 철도 노선 개통과 한한령으로 인한 중국인 관광객 급감이라는 환경변화에 적응 실패로 볼 수 있다. 즉, 양양국제공항은 정책계획단계에서부터 합리적인 분석에 의해 무산된 사업임에도 불구하고 정치적으로 선거결과에 따라 지리적 인프라가 부족한 지역에 건설되었으며 운영 과정에서 항공사 및 정부 간의 갈등 조정에 실패하였고, 주변 교통시설 확충과 외부 환경적 요인에 적응하지 못한 것으로 볼 수 있다. 본 연구를 통해, 대규모 국책사업의 경우 정책결정자의 무리한 사업 추진을 막을 수 있는 독립적 기구의 설치, 공항이나 철도와 같은 교통시설의 경우 주변 인프라 및 관련 사업과의 연계 및 고려를 통한 사업 추진, 이해관계자들 간의 갈등조정을 위한 협력적 거버넌스의 제도화 등을 제언하였다.