Effects of Chemical Accident Risk Warning System in High Risk Workplaces of Major Industrial Accidents

중대산업사고 고위험 사업장에서의 화학사고위험경보제의 효과

Abstract

The Ministry of Employment and Labor implemented the process safety management(PSM) system from 1996 to prevent major industrial accidents caused by chemical substances, but the number of accidents did not drastically decrease. Even in workplaces with excellent PSM ratings, large-scale chemical accidents still occur due to non-compliance with safety work procedures and insufficient safety measures during maintenance and other work. Accordingly, the chemical accident risk warning system was introduced in 2014 to supplement the PSM system and prevent accidents that may occur during regular or unexpected maintenance and repair work. In the meantime, changes in the safety management system have been checked since the introduction of the chemical accident risk warning system at chemical handling workplaces, and based on the results, a plan for upgrading this system has been proposed. The effect of the CARW system was found to directly prevent accidents through wired and on-site consulting and post-management at the workplace and indirectly contribute to the establishment of a safety and health management system at the workplace, such as improving safety culture awareness.

1. 서 론

1.1 위험경보제 도입 배경

고용노동부에서는 1996년부터 공정안전관리(Process Safety Management, 이하 PSM)제도를 도입하여 화학물질 취급사업장의 화재·폭발·누출 등 중대산 업사고를 예방하고 있으며, 2000년부터는 PSM 이행상태를 평가하여 4개 등급(P, S, M+, M- 등 급)으로 차등관리하고 있다. 중대산업사고란 유해 하거나 위험한 설비가 있는 경우 그 설비로부터의 위험물질 누출, 화재 및 폭발 등으로 인하여 사업 장 내의 근로자에게 피해를 주거나 사업장 인근 지역에 피해를 줄 수 있는 사고로 정의하고 있다 [1]. Table 1에서와 같이 PSM 제도를 시행한 이 후 중대산업사고 건수는 감소하다가 ’03년∼’04년 에는 증가하였지만, ’05년도에 산업단지가 인접한 곳에 중대산업사고예방센터(이하, 중방센터)를 설 치한 이후에는 사고건수가 그 이전보다 감소하였 다. 하지만, 여전히 중대산업사고는 주로 개·보수 작업 시에 발생하고 있으며, 안전작업절차 미준수 및 원·하청 정보공유 미흡 등이 주원인으로 조사 되고 있다[2-8].

’14년 이후 사고건수가 급격히 증가한 이유는 중대산업사고의 정의가 사망자 뿐만 아니라, 부상 자 1명 이상의 화재·폭발·누출사고로 규정하였기 때문에 건수가 증가한 것으로 보고 있다. 또한 ’14 년도 부터 5인 미만의 영세한 사업장까지 PSM 적 용대상에 포함되어 대상사업장이 증가한 영향도 있 는 것으로 보이지만, 지속적으로 사망자수는 감소 (평균 8.1명→평균 6명→평균 4명) 하고 있는 추세 에 있다. Table 2에서와 같이 최근에는 이행상태 평가가 우수한 P등급 사업장에서도 사고가 발생되 고 있어서 PSM제도를 보완하고, 화학사고가 발생할 가능성이 큰 위험징후를 선제적으로 파악하여 안전조치 여부를 확인·개선토록 하는 방안이 필요하게 되었다. 이에 따라 화학사고위험경보제(Chemical Accident Risk Warning, 이하 CARW)를 도입하 여, ‘14년 5월∼7월에 시범사업을 실시하였으며, ’14년 8월부터 본격적으로 시행하고 있다[9-10]. CARW는 ｢산업안전보건법｣ 제155조(근로감독관의 권한) 및 제156조(공단 소속 직원의 검사·지도 등) 에 근거하여 도입·시행 중인데, 이 규정에 따라 근 로감독관은 사업장에 출입하여 관계자에게 사업장 안전관리 전반에 대해 질문하고, 관련 서류 등을 검사·점검할 수 있으며, 이 법에 따른 명령의 시행 을 위해 관계인에게 보고·출석을 명할 수 있다. 또 한 한국산업안전보건공단(이하, 공단)이 위탁받은 업무를 수행하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 소속 직원에게 사업장에 출입이 가능하도록 하고 관계자에게 질문하거나 서류의 제출을 요구하게 할 수 있다[11]. 다만, 그 결과를 고용노동부에게 보고 하도록 하고 있다.

1.2 위험정보 수집

감독관 및 공단 직원들이 사고에 대한 정보를 수집하기 위해서는 우선 위험정보를 찾아야 한다. 위험정보는 권역별 7개(시흥, 서산, 충주, 익산, 구 미, 여수, 울산)의 중방센터에서 PSM사업장의 화 학사고 위험정보를 수집한다. 이때, 중방센터 내 기술지원팀에서는 매 3개월마다 위험정보를 수집· 확인하고, 사고 위험징후 체크리스트를 수령하며 (Table 3), 공단에서는 CARW 제도 관련하여 홍 보한다. 위험징후는 크게 직접적 위험징후와 간접 적 위험징후로 나눌 수 있다. 직접직 위험징후는 단위공장에 대한 정기보수작업, 화학설비의 개·보 수작업, 최근 2개월 내 동일공정에서 공정사고 2건 이상, 원료 또는 생산물질 변경 등이 속하고, 간 접적 위험징후로는 곤로자(운전원 등)의 신규배치,

극심한 노사분규 발생 또는 사업 구조조정 및 인 원 감축등이 속한다.

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Table 3. Accident hazard signs checklist

1.3 위험징후 분석

중방센터의 기술지원팀에서는 수집된 정보를 토 대로, 위험징후와 사고 연관성을 분석하여 사업장 별 예비 위험경보 등급을 분류한다. 이때, 사업장 관계자의 유선 통화, 면담 등을 통해 위험정보의 신뢰성을 제고하며, 체크리스트 등 수집된 정보를 기초하여 사업장별 위험 예비등급을 결정한다. 위 험경보 등급은 위험징후 발생단계와 사고강도를 기준으로 분류하며, Table 4과 같이 2023년 현재 종합점수가 1.0점 이상(사고와 직·간접적으로 연 관되나, 해당기간에는 계획단계)은 [관심], 3.0점 이상(사고와 직접 연관되나, 해당기간은 작업의 준 비단계)은 [주의], 그리고 5.0점 이상(사고와 직접 연관되고, 해당기간에 작업실행)은 [경계]로 구분 하고 있다. 또한, 경보등급을 결정하기 위하여 사업장에 대해 컨설팅을 실시하고, 이에 따른 사후 조치 수준을 고려하여 최종등급을 확정한다

Table 4. Preliminary alert level selection criteria

* 3개월(해당 기간) 동안에 사고로 연결될 수 있는 위험작업의 계획단계, 실행을 준비하는 준비단계, 작업 시작 또는 진행 중인에 있는 실행단계로 구분하고, 동일 위험징후가 2단계 이상 중복되는 경우 높은 배점을 적용

Table 5. Follow-up level and judgment standard

1.4 현장확인을 위한 무료컨설팅

중방센터의 기술지원팀에서는 예비 경보등급이 주의 또는 경계 대상인 사업장은 방문·컨설팅을 시행한다. 이때, 컨설팅 일정 및 방법은 감독팀의 감독관과 사전 협의하여 결정하며, 위험징후 작업 이 CARW 운영기간(3개월)을 넘겨 연속적으로 수 행할 경우 이전의 컨설팅만으로 충분하다고 판단 될 때에는 해당기간의 컨설팅을 생략할 수 있다. 다만, 위험징후 작업기간이 3개월을 초과하면 기 술지도로 대체하고 있다. 그리고 위험징후에 대한 안전보건상의 조치상태를 확인하여 해당 사업장의 ‘사후조치 수준’을 Table 5와 같이 판단한다. 또 한 해당지역별 특성에 맞는 사후조치 판단기준을 작성하여 활용이 가능하다.

1.5 위험경보등급 최종 확정

그 다음 중방센터의 감독팀과 기술지원팀에서는 사업장별 컨설팅 결과(사후조치 수준)를 바탕으로, 자체 내부회의를 통해 최종등급을 확정한다. 이때, ‘자체통제’ 대상은 ｢관심｣ 또는 ｢등급 미부여｣, ‘일부 보완조치’ 대상은 ｢주의｣, ‘종합적 개선조 치’ 대상은 ｢경계｣로 등급을 분류한다. 감독팀은 본부에 최종등급을 보고하고, 기술지원팀은 지청 및 지사에 최종등급을 ‘컨설팅 결과보고서(사본)’ 와 함께 통보한다.

1.6 위험경보 발령 및 통보

중방센터의 감독팀에서 최종 위험경보 발령을 해당 사업주에게 통보하며, 주의 및 경계등급 사업 장은 해당 작업장에 그 내용(통보문서 사본) 게시 를 권고하고, 근로자 대표에게도 별도로 통보한다.

Table 6. Follow-up management standards by risk warning level

1.7 등급별 사후관리

컨설팅 결과 후속조치 중에서 경보등급이 ‘주 의’인 보완조치 대상사업장은 중방센터의 감독팀 에서 불시 점검을 실시한다. 이때, 불시점검은 PSM 이행상태점검표에 따라 실시하고, 점검범위 는 위험징후 관련 작업에 한정한다. 그리고 경보 등급이 ‘경계’인 개선조치 대상사업장은 지청에서 ｢수시감독대상｣으로 선정하여 감독을 실시하며, 이는 해당 작업에 한정한다. 또한 급박한 재해발 생 위험요인이 발견될 경우에는 작업중지를 명령 하고, 종합적인 개선이 필요할 때만 안전보건 진 단명령, 기타 시정지시를 시행한다. 경보등급별 일 상적인 사후관리는 컨설팅 결과 후속조치가 완료 된 후에 Table 6의 기준에 따라 실시한다. 방문 감독(점검) 및 기술지도(컨설팅 포함)는 진 행 중인 작업에 대해 우선적으로 수행하되, 필요 시 외부전문가(위촉 등)를 활용할 수도 있다. 

Table 7. Actions by risk alert level

방문기술지도는 작업개시 전(또는 개시일)을 반드시 포 함하여 작업진행 중에 불시로 실시한다. 위험징후 에 해당하는 단계(계획, 준비, 실행)별 작업이 종 료되면 종료된 작업에 대한 사후관리는 중단하고, 다음 단계의 사후관리로 전환(예시, 준비단계에 대 한 사후관리 중 준비단계가 종료되면 준비단계의 사후관리는 종료하고, 실행단계의 사후관리로 전 환)한다. 사후관리 단계의 불시점검은 컨설팅 결과 의 후속 조치와 별개로 진행된다. 또한, 지역 내 지방관서등의 예방활동 강화와 ‘화학공장안전관리 협의회’를 중심으로, 사고예방을 위해 경보등급에 따라 Table 7과 같이 조치한다.

2. 조사방법

CARW의 운영현황에 대한 성과분석을 위하여 CARW 접수 실적, 기술지도 실적 등의 정량분야 와 제도취지의 이해 정도, 안전의식 수준의 변화, 제도가 사업장 안전관리에 미친 영향 등에 대한 정성분야에 대해 전반적으로 조사하였다. CARW 의 관리감독자와 PSM 대상사업장의 담당자들의 의견을 종합하여 결론과 시사점을 도출하였다.

3. 결 과

3.1 위험경보제 체크리스트 접수 실적

Table 8은 CARW 체크리스트 접수 실적이다. 2020년 이전에는 체크리스트 실적 집계 기능이 없 었다. 연간 7천 이상의 체크리스트 접수의 의미는 각 사업장에서 위험작업 전에 스스로 유해·위험요 인을 발굴하고 있다는 것을 의미한다. 또한, 분기 별로 비슷한 작업량을 보이고 있는데 이는 시기별 로 작업이 집중되고 있지 않는다는 것을 의미한다.

3.2 유선 및 방문 기술지도

CARW는 작업의 시기에 따라 두가지로 구분한다. 분기별로 예정된 작업에 대해 체크리스트를 제출하고, 제출된 체크리스트의 작업상황에 따라 컨설팅을 실시한다. 컨설팅 실시 결과에 따라 관 심, 주의, 경계 등급으로 구분하고, 등급별로 사후 기술지도를 한다. 그리고 계획되지 않는 작업(비계 획 작업)에 대해서도 관리는 하는 데 작업 전 작 업내용을 신고하도록 하고, 현장 방문 또는 유선 으로 기술지도를 한다. 비계획 작업의 경우에는 등급에 상관없이 기술지도를 하게 된다. Table 9 는 최근 4년간 기술지도에 관한 실적이며, 유선지 도 보다는 현장점검을 실시하여 실제 사고예방을 위해 많은 노력을 하고 있음을 알수 있다.

Table 8. Chemical accident hazard warning system receipts (단위: 건)

Table 9. On-site and wired technical guidance performance

3.3 제도취지 이해정도

일선에서 제도를 집행·관리하는 감독관과 제도 를 준수하고 있는 사업장 담당자들에게 CARW 제 도가 중대산업사고를 예방하는데 충분한 제도인가 라는 질문을 하였는데, ‘필요한 제도’라는 긍정적 답변이 대부분이었다. 그리고 CARW 이행에 있어 서 가장 영향을 많이 미치는 요인으로 사업주의 인식, 사업장의 안전문화, 근로자의 의식, 정부기 관의 감독이 영향을 준다고 답변하였다.

3.4 운영분야

CARW 운영절차 및 내용 중에서 가장 불합리적 이라고 생각하는 것에 대한 질문에 대해서는 ‘위험 정보 체크리스트와 사후관리(기술지도·점검) 내용 이 조금 미흡하다’라는 의견도 있었다. 예를 들어, 기존 화학업종에서 적용했던 기준을 신산업(반도 체, 디스플레이, 배터리 등)에 적용하기가 어려운 점이 드러난 것이라 할 수 있다. 또한 사업장에서 사고예방을 위해서 확인해야 할 체크리스트 항목 적정성에 대해 적절하지만, 업종별로 현행화가 필 요하다는 의견도 있었다. 그리고 중방센터에서 실 시하는 기술지도 및 점검 단계의 개선점에 대해서 감독관의 전문성이 조금 미흡하다는 지적이 있었 고, 면담기법 자체가 미숙하여 좀 더 경험이 많은 감독관의 설명이 필요하다는 의견도 있었다. 아울 러, 기술지도 및 점검결과의 공유가 필요하다는 의 견이 있었다. 여전히 기술지도 및 점검에 관한 결과 공유가 잘 되지 않는 것으로 밝혀졌다.

3.5 위험경보제 도입 이후 효과 및 안전 수준 변화

CARW를 시행함으로써 얻게 된 효과로는 ‘사업 장 내의 자율적인 안전관리를 통한 중대산업사고 예방 및 안전의식을 향상시킬 수 있었다’라고 답 변하였다. CARW 운영의 전반적인 측면에에서도 전반적으로 CARW가 중대산업사고 예방에 긍정적 인 영향을 끼친다는 의견이었다. 다만, 지속적으로 CARW의 취지가 퇴색되지 않도록 정부에서는 제 도의 홍보등을 강화하고 사업장에서는 CARW 제 도를 잘 준수할 수 있도록 노력해야 한다. 또한, 대부분이 협력업체에서 사망사고가 발생하고 있어 서 협력업체 근로자 관리 노력여부 확인 및 기술 지도 사항에 대한 지침 마련이 필요하다는 의견도 있었다. 따라서, 컨설팅을 통하여 근로자들이 안전 사고 예방을 위한 기술을 이해하고 더욱 조심할 수 있는 분위기 조성을 해야 한다.

3.6 사업장의 인식도 개선 및 사고감소 효과

CARW의 효과를 묻는 질문에 대해서는 긍정적인 의견이 더 많았다. 이는 CARW의 컨설팅을 통해 중 방센터가 사업장을 방문하여 화재·폭발·누출 등의 사 고 위험요인을 감소시킴으로써 선제적 사고예방 효과 를 가지고 있기 때문이라고 판단된다. 또한 현장방문 결과, 경보등급 결정기준에 따라 사업장(경보등급에 따라 점검, 기술지도, 자율관리 등 차등관리)/지역(경 보등급에 따라 PSM 이행 결의대회 개최 등 지역별 활동) 단위로의 체계적 사후관리를 통해 차등적 사후 관리를 진행함으로써 적재적소에 필요한 관리가 이뤄 져 사업장의 안전사고 예방에 효과가 있는 것으로 판단된다. 이처럼 사업장에서 CARW 준수를 통해 안 전사고 예방에 대한 인식이 확대되고 있으며, 컨설팅 및 사후관리 등의 사고 예방효과와 사업장 관계자의 안전관리에 대한 인식이 제고되고 있는 것으로 보인 다. CARW의 운영으로 화재·폭발 등의 대형사고 감 소 또는 중대산업사고 또는 중대재해 감소에 직접적 인 효과 및 연관성에 대해 밝혀내기는 다소 역부족 이었지만, 제도 관리·감독자 및 준수·수행자 모두 긍 정적인 영향이 있다는 것은 확인되었다.

4. 결론 및 시사점

사업장에서 화재·폭발 등의 중대산업사고는 여 러 형태의 원인, 설비, 상황 등으로 인해 지속적 으로 발생하고 있다. 이러한 대형 화학사고를 예 방하기 위해 고용노동부에서는 ‘96년부터 PSM 제 도를 시행하였고, 제도의 부족한 부분을 보완하고자 ’14년부터 CARW를 도입하여 시행중이다. CARW는 화학사고가 발생 가능한 요인에 대해 각 사업장의 위험정보를 사전에 수집하고, 이에 대한 안전조치 여부를 확인·개선하는 목적으로 도입하였으며, 도 입 이후 매년 지침을 보완하여 제도의 실효성을 향상시켰다. 그러나 아직 운영상의 문제점과 사업 장의 참여율 저조 등은 개선이 필요한 것으로 판 단된다. CARW의 도입·시행이 PSM 대상사업장에 서 사고 발생을 감소시키는 데 결정적 역할을 했 다는 정량화된 수치를 가지고 결론을 내리기에는 다소 어려웠다. 다만, CARW 업무를 담당하고 있 는 중방센터와 사업장 안전관리 담당자를 통해 종 합적으로 판단해 보면, 중대산업사고를 예방하는 데 기여는 하는 것으로 나타났다. 또한, CARW로 인해 안전관리 담당자가 분기별로 체크리스트를 입력하고, 해당 사업장과 지역에 대한 위험등급이 결정되고, 이에 대한 컨설팅 및 기술지도가 이루어지기 때문에 사업장 안전인식이 개선되었을 것 으로 예측하는 것은 당연할 수 있다.

그러나 매 분기 초에 체크리스트를 입력하게 되어있기 때문에 분기 말의 작업에 대해 입력하기 어려운 점, 대부분 입력사항이 정비보수 부분에 집중된 점, 사업장 규모별로 체크리스트의 차이 없이 동일한 기준에 의해 입력을 하도록 하고있는 운영상의 문제점은 조속히 개선이 필요하다.

향후, CARW가 중대산업사고를 예방하는 최선 의 정책으로 인정받기 위해서는 언급된 운영상의 문제점을 개선하고 적극적으로 제도를 준수하는 사업장에 대해서는 인센티브(예. 사고경위 조사 시 제도참여 여부를 정상참작에 활용 등) 등을 부여 하는 방안도 보완이 필요하다.