An Analysis of Inclusive Higher Education Policies in the UK and Australia

영국 및 호주의 고등교육 포용성 정책 비교 분석

Abstract

This study aims to provide implications for the realization of the SDG goal for higher education through a comparative analysis of the UK and Australia's inclusive higher education policies. The cases of the UK and Australia were chosen for analysis since both countries have developed various policies to strengthen the inclusiveness of higher education since the early 2000s. The implications for the Korean government are as follows. First, it should approach the concept of underprivileged students by applying various categories such as 'race, region, and etc.,' not just for a category of income level. Second, it should enhance higher education opportunities for underprivileged students not only by expanding admission opportunities for them, but also by assisting them to adapt to college life and develop a student career. Third, it should provide underprivileged students with the customized support in consideration of their characteristics and merits. Finally, it should develop the "Inclusive Higher Education Project" which would help them complete higher education courses through regional partnerships.

본 연구에서는 영국과 호주의 고등교육 포용성 정책에 대한 비교 분석을 통하여 우리나라의 고등교육 분야지속가능발전 목표(SDG 4.3)의 달성을 위한 시사점을 제안하고자 하였다. 영국과 호주를 분석대상으로 선택한 이유는 양국 모두 2000년대 초반부터 대학생활의 전주기(입학~졸업) 측면에서 고등교육의 포용성을 강화하는 정책들을 추진하고 있기 때문이다. 양국 사례 분석을 통해 도출한 우리나라의 SDG 4.3 실현을 위한 정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 고등교육의 포용성 강화를 위해서는 소외계층 개념을 '소득 수준'에서 탈피하여 '인종, 지역, 문화 등'으로 확대하여 접근할 필요가 있다. 둘째, 소외계층에 대한 고등교육 지원 범위를 입학기회의 확대로부터 대학생활 적응과 진로개척 등을 포함한 '대학생활의 전주기'로 확장할 필요가 있다. 셋째, 소외계층 집단별로 경험하는 고등교육 장벽에 대한 조사를 토대로 집단별 특성을 고려한 맞춤형 지원을 제공할 필요가 있다. 마지막으로 정부 차원에서 소외계층 고등교육 지원을 위한 지역 파트너십 구축을 지원할 필요가 있다.

I. 서론

2015년 9월 유엔개발정상회의에서 2030년까지 국제사회가 공동으로 달성해야 할 목표로서 지속가능발전목표(Sustainable Development Goals: SDGs) 가제안된 이래, SDGs는 우리나라를 포함한 각국의 주요 정책좌표가 되고 있다. 2000년부터 2015년까지 국제사회가 공동 번영과 발전을 위해서 추진한 새천년개발목표(MDGs)의 성과를 토대로, SDGs는 ‘포용성 (inclusiveness), 보편성(universality), 평등(equality)’ 등의 방향 하에 경제, 사회, 환경 분야 등 삶의 제 영역에서 실천해야 할 총 17개 SDGs와 169개 세부 목표로 구성되어 있다[1]. 이 중 ‘교육 분야’ 목표는 SDG 4(포용적이고 공평한 양질의 교육 보장 및 모두를 위한 평생학습 기회 증진)로, 교육기회의 제공을 넘어 양질의 교육을 누구나 받을 수 있는 ‘포용적’이며 ‘공평한’ 교육체제를 구축하는 것을 의미한다. 이는 교육분야 목표설정 시 저개발국의 아동과 기초교육을 주 대상으로 했던 MDGs와 달리, 선진국과 저개발국의 아동과 청소년, 성인 모두를 대상으로 하는 SDGs는 국가간 교육격차 만이 아니라, 동일 국가내 지역간, 계층간 교육격차 해소를 지속가능발전을 위한 핵심전제로서 접근하고 있음을 보여준다[2].

이러한 배경 하에 수립된 SDG 4는 총 7개의 하위 목표로 구성되어 있는데, 이 중 ‘고등교육 분야 목표’를 제시하고 있는 SDG 4.3은 가장 논란이 많은 목표라고 할 수 있다. SDG 4.3은 “2030년까지 모든 여성과 남성에게 양질의 기술교육, 직업교육 및 대학을 포함한 고등교육에 대한 평등한 접근을 보장하는 것”이다. 이를 고등교육에 한정하여 해석해보면, SDG 4의 전체적인 지향성(포용성, 공평성)을 토대로 ‘고등교육 접근성 (access), 수월성(quality), 비용부담의 적정성 (affordability) 및 형평성(equity)’을 실현하는 것을 의미한다. 그러나 이러한 목표는 ‘중등교육의 보편화’도 실현하지 못한 저개발국이나 개도국에게는 2030년까지 달성이 불가능한 비현실적인 목표라는 비판을 받았다[3]. 그럼에도 불구하고 전 세계적으로 지식기반경제가 빠르게 확산되는 상황에 ‘고등교육 양극화’에 대해서 각국이 관심을 기울이지 않을 경우 글로벌 수준의 불평등이 심화될 뿐만 아니라, 개별 국가 내의 계층간, 지역 간 양극화도 심화될 가능성이 크다는 우려가 세계은행 등에 의해 제기되면서 고등교육도 SDG 4에 포함되었다[4].

우리나라의 경우 외형적으로는 SDG 4.3의 고등교육목표는 이미 달성했다고 볼 수 있다. 세계적으로 전무후무한 압축적인 경제성장과 함께 고등교육 규모도 급속히 팽창하여 2019년 기준 25∼64세의 고등교육 이수율은 50.0%로 OECD 평균 수준보다 높다[5]. 그러나 연령대별 교육격차는 그 어느 OECD 회원국 보다 커서 25~34세와 55~64세간의 고등교육 이수율 격차가 45.4%(2019년 기준)에 달한다[5]. 이외에도 소외계층 학생일수록 학업 중단위기나 청년 실업 위기를 겪을 가능성이 높은 것을 고려할 때, 우리나라도 SDG 4.3의 주요 가치인 ‘포용성 실현’으로부터 완전히 자유롭다고 보기는 어려울 것이다.

‘고등교육의 포용성 강화’는 한국 사회에서는 2000년대에 들어서야 뒤늦게 주목받은 정책아젠다라고 할 수 있다. 1997년 IMF 외환위기 이후 사회 양극화 해소를 위한 정책들이 교육, 노동, 사회복지 등 각 분야에서 추진되었으나, 고등교육 분야에서는 2009년에서야 양극화 해소를 위한 정책들이 본격적으로 시행되었다. 2009년에 소외계층 학생들의 고등교육 기회 확대를 위한 ‘기회균형 특별전형’이 도입되었고, 같은 해에 저소득층 학생의 학비를 지원하는 ‘국가장학금제도’가 전면적으로 시행되었다[6][7]. 이 중 국가장학금제도는 고등교육의 포용성 강화 측면에서 큰 획을 그은 제도로서 2019년에는 그 규모가 3조6천억원까지 확대되었다[7].

그러나 이와 같은 고등교육 접근성 확대가 고등교육의 포용성을 자동적으로 보장하는 것은 아니다. 소외계층 학생들의 대학 진학 기회 자체는 확대되었지만, 입학 후의 대학생활 적응과 진로 개발은 학생 각자에게 맡겨져 있어 중도탈락하거나 부적응을 경험하는 사례들이 적지 않기 때문이다[8]. 그리고 청년들의 대학진학률은 세계 최고 수준이지만, 가정형편으로 인해 대학진학 기회를 놓친 중장년층을 위한 고등교육 지원은 여전히 제한적으로 이루어지고 있기 때문이다.

이에 본 연구에서는 고등교육 포용성 강화 측면에서 선도적인 국가로서 평가받는 “영국과 호주”의 정책들을 비교 분석함으로써 SDG 4.3 실현의 관점에서 포용적인 고등교육체제 구축을 위한 시사점을 제안해보고자 한다. 국내에서 SDGs와 교육의 관계에 관한 연구는 일부 이루어지고 있지만, SDGs와 관련하여 고등교육 혁신을 논의하는 연구는 아직까지 찾아보기 어렵다. 이러한 점에서 영국과 호주의 고등교육 포용성 강화를 위한 정책적 노력을 살펴보는 것은 의미가 있을 수 있다. 영국의 경우 ‘AimHigher’ 등과 같이 소외계층의 고등교육 지원을 위한 다양한 정책을 추진하고 있고, 호주의 경우 국가적으로 지원해야 할 교육소외계층을 규정하고, 이를 반영하여 대학재정지원사업을 추진하고 있어서 분석 사례로서 포함하였다. 양국 사례의 비교 분석은 SDG 4.3 실현 차원에서 국내 고등교육 혁신방안을 모색하는 데 의미있는 시사점을 제공해줄 수 있을 것이다.

Ⅱ. SDGs와 고등교육 포용성의 관계

고등교육을 둘러싼 국내외 환경이 급속히 변화함에 따라 고등교육의 지향 가치와 역할이 급속히 달라지고 있다. 1088년에 이탈리아 북부에 유럽 최초의 고등교육기관인 ‘볼로냐 대학’이 설립된 이래 고등교육의 아주 오래된 가치는 ‘수월성(excellence)’이었다[9]. 그에 따라 교육의 보편성과 평등성이 강조되는 초중등교육과 달리, ‘우수한 인재의 선발과 교육, 고등수준의 연구개발’이 오랫동안 고등교육기관의 사명으로 강조되어왔다. 그러나 Trow(1974)[10]가 지적한 바와 같이 엘리트 교육으로 출발한 고등교육이 대중화 단계, 더 나아가 보편화 단계를 거치면서 새로운 지향 가치로서 ‘형평성(equity), 다양성(diversity), 포용성(inclusiveness)’ 등이 등장하고 있다[11]. 이는 대부분의 선진 국가에서 고교졸업자의 절반 이상이 대학에 진학하는 상황에서 엘리트 위주의 ‘상아탑’으로서의 대학의 역할을 벗어나, 다양한 학생들의 요구를 수용하는 대중교육 기관으로의 변신에 대한 사회적 요구가 증대했기 때문이다. 이에 따라 미국, 영국 등에서는 대학 입학에 있어서 소수 인종 학생들을 우대하는 ‘적극적 대학 입학 정책 (Affirmative action)’ 또는 소외계층 학생들을 위한 ‘국가 장학금 지원 제도’ 등 같이 고등교육의 형평성을 강화하기 위한 정책들이 도입되었다[12]. 특히, ‘인종의 도가니’라고 불리우는 미국에서는 1964년 인권법(Civil Rights Act of 1964) 제정과 더불어 ‘인종적 다양성 (racial diversity)’을 반영하는 것이 고등교육 혁신의 주요 가치로서 부상하였다[13]. ‘소득(income)’ 외에도 ‘인종(race)’이 소수자(minorities)의 지위를 결정하는 미국 사회에서는 각 학생이 지닌 특성과 문화에 대한 존중의 요구가 고등교육에 있어서는 ‘다양성의 가치’로반영된 것이다.

반면에 또 다른 고등교육의 혁신 가치인 포용성 (inclusiveness)은 오랫동안 ‘장애학생들’의 고등교육 기회 확대를 의미하는 것으로, 그 의미가 축소되어 해석되어 왔다[14]. 이는 교육 분야에서는 오랫동안 ‘포용성’이 초중등교육에서 장애아동과 비장애 아동 간의 ‘통합교육(inclusive education)’ 형태로 접근되어 왔기 때문인 것으로 보인다. 그러나 앞서 살펴본 SDGs의 논의에서 알 수 있듯이 최근에 교육 분야에서 포용성 개념은 장애학생만이 아니라 ‘모든 학생들’이 양질의 교육을 받을 수 있도록 다각도로 지원하는 개념으로 확장되고 있다. 즉 교육의 포용성은 비단 장애 학생만이 아니라 개인적인 특성(인종, 출신 지역, 문화 등) 등으로 인해서 학습에 어려움이 있는 학생들의 교육권을 실질적으로 보장하는 것을 의미한다. 이러한 점에서 ‘고등교육의 포용성’은 입학 기회의 확대만이 아니라 전주기적인대학 생활을 통해서 모든 학생, 특히 소외계층 학생들의 강점과 특성을 존중하는 교육을 제공하는 것으로 해석될 수 있다.

이러한 맥락을 고려할 때, 포용성을 지향하는 SDGs 의 고등교육 목표(SDG 4.3)는 전통적인 ‘고등교육 접근성 보장’을 넘어, ‘형평성, 수월성, 비용부담의 적정성 등’의 추가적인 조건도 충족해야 함을 의미한다고 볼 수 있다. 이를 구체적으로 살펴보면, 첫째 ‘성별, 인종, 소득 수준 등’에 관계없이 누구에게나 고등교육 기회가 보장되어야 함을 의미한다. 대부분의 국가에서 초중등교육은 무상교육으로 보편화되어 있는 반면, 고등교육의 경우 여전히 학생의 배경적 요인들(성별, 인종, 소득수준 등)이 진입 장벽 요인이 되고 있다. 따라서 SDG 4.3을 실현하기 위해서는 성별, 인종, 소득수준 등에 상관없이 학업 능력과 의사가 있는 학생들에게 고등교육 기회를 실질적으로 보장하는 것이 필요하다. 둘째는 ‘고등교육 비용의 적정성’이 담보되어야 한다는 것을 의미한다. 대부분의 국가에서 무상으로 제공되는 초중등교육과 달리, 고등교육은 북유럽 국가 등을 제외하고는 학생 자부담 비율이 가장 높은 교육 분야로, ‘등록금’이 대학 진학, 그리고 학업 이수를 어렵게 하는 중대한 걸림돌이 되고 있다. 따라서 SDG 4.3 달성을 위해서는 각국 정부에서는 대학 학자금 지원 제도를 마련하여 학생들의 고등교육 부담을 완화시켜 줄 필요가 있다. 셋째는 ‘고등교육의 질 보장’이 이루어져야 함을 의미한다. 고등교육의 질 제고 없이 이루어지는 무분별한 고등교육의 확대는 대졸자 양산을 통한 청년 실업 증대 등과 같은 사회적 문제를 심화시킬 가능성이 높다. 따라서 SDG 4.3을 실현하기 위해서는 고등교육 질 관리와 사회적 책무성 제고를 위한 시스템을 구축할 필요가 있다.

이와 같이 SDG 4.3의 실현을 위해서는 모든 학생들을 아우르는 ‘포용성(inclusiveness)’의 가치를 토대로 대학 생활의 전주기 측면(입학 - 대학생활 적응 – 진로개발)을 지원하는 체제가 구축될 필요가 있다. 이러한 개념을 토대로, 이하에서는 호주와 영국의 고등교육 포용성 강화 정책을 살펴보고, 그 결과를 우리나라 정책과 비교하여 논의하고자 한다. 비교 분석시 각국에서 모두 운영하는 ‘대학학자금 지원 제도’는 제외하고, 대학 생활의 전주기를 지원하는 정책 위주로 살펴보고자 한다. 이러한 접근을 통해서 우리나라 고등교육의 포용성 강화를 위해서 어떠한 정책적 노력이 필요한지가 보다 분명히 드러날 수 있을 것이다.

Ⅲ. 사례 분석

1. 영국

1.1 추진 배경

다른 국가들에 앞서 고등교육이 대중화된 영국에서는 고등교육의 포용성 확대 없이는 지식기반경제에서 우위를 선점하기 어렵다는 인식 하에 2000년대 초반부터 고등교육 혁신을 위한 일련의 정책을 추진하고 있다. 우선 2004년에 발표한 ‘목표 향상 정책(Aimhigher)’ 은 고등교육 참여율을 향상시키기 위해서 대학이 지역의 초중등교육기관, 계속교육칼리지, 지역기관들과 협력하여 13~19세 청소년의 고등교육 진학과 졸업을 지원하는 것을 목적으로 하였다[15]. 이를 위해서 교육 소외계층 아동과 청소년들을 위한 대학방문 프로그램, 하계방학 기숙사 체험 프로그램, 마스터(Master) 수업 참여, 멘토링 등이 지원되었다. 이를 한층 더 발전시킨 것이 평등법(Equality Act)에 기반하여 Office for Fair Access (OFFA)와 Higher Education Funding Council for England (HEFCE)가 2014년에 공동으로 추진한 「기회 확대 및 학생 성공을 위한 국가 전략 (National Strategy for Access and Student Success) 」이다[16]. 동 전략에서는 “성장 잠재력을 가진 모든 학생이 특성과 진로에 맞는 고등교육기관을 선택하여 성공적으로 학업을 이수할 수 있도록 지원하는 것”을 국가 비전으로 제시하였다[16]. 이에 근거하여 OFFA에서는 각 고등교육기관에 소외계층 학생의 진학 기회 확대, 학업 지속 및 졸업, 대학원 진학 또는 취업 등을 지원할 수 있는 예산을 제공하였다.

그리고 2017년 ‘개정 고등교육연구법’을 통해서 영국 정부는 고등교육기관간 경쟁 촉진, 학생 선택권 확대, 사회계층 이동성 강화 등을 위해서 기존의 OFFA와 HEFCE를 대체할 고등교육 규제 및 재정지원 기관으로서 Office for Students(OFS)를 설립하였다[17]. 이에 따라 OFS의 주도로 고등교육 참여 확대와 학생 성공지원을 위해서 「고등교육 접근 및 참여 계획(Access and Participation Plan)」, 「전국적인 협력 지원 활동 (National Collaborative Outreach Programme)」, 「학업장벽 해소 프로그램(Addressing Barriers to Student Success programme)」 등이 추진되고 있다. 이들 정책의 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다.

1.2 주요 정책

OFS에서 고등교육 포용성을 강화하기 위해서 추진한 첫 번째 정책은 ‘전국적인 협력활동 프로그램 (National Collaborative Outreach Programme: NCOP)’으로, 대학, 계속교육칼리지, 기타 지역기관 등으로 구성된 29개 협력체(NCOP)가 시행하는 프로그램이다[18]. 2019년 기준 전국에 총 29개의 NCOP가운영되고 있는데, 164개의 계속교육칼리지, 122개의 대학, 104개의 지역기관(교육청, 기업 등), 47개의 사회복지조직, 4개의 고등학력인정기관이 참여하고 있다 [19]. NCOP의 목적은 크게 네 가지로, 첫째는 대학진학률이 가장 높은 집단과 가장 저조한 집단간의 격차를 줄이는 것이다. 둘째는 청소년들이 자신의 미래에 관해 정보와 데이터에 기반한 결정을 내리도록 지원하는 것이고, 셋째는 고등교육기관, 중등학교, 전문대학, 고용주와 지역기관 간의 연계와 협력을 촉진하는 것이다. 넷째는 고등교육의 접근성 확대를 위한 증거기반 (evidence-base) 정책정보를 축적하는 것이다[18]. 이러한 목표를 달성하기 위해서 NCOP 참여 기관들이 함께하는 활동은 기관별로 차이가 있으나, 주로 소외계층 학생들의 고등교육 참여와 진로 지도를 위한 정보 제공, 대학방문 프로그램, 멘토링, 학부모 프로그램, 교사 연수, 지역사회 프로그램 등이 이루어지고 있다.

두 번째는 ‘고등교육 접근 및 참여 계획(Access and Participation Plan: APP)’으로, 개별 대학으로 하여금 ‘대학진학율이 낮은 지역 거주자, 저소득층, 소수 인종, 성인대학생, 장애인, 돌봄휴직자 등’과 같은 소외계층 집단별 특성을 고려한 고등교육 참여 확대와 교육지원 계획을 수립하게 하는 것이다[20]. 2017년 개정된 고등교육연구법에 의거하여 영국 고등교육 기관들은 재정지원을 받기 위해서는 APP를 수립하여 OFS에 제출해야 한다[21]. APP에는 다음 [표 1]과 같이 각 대학이 설정한 사업 목적, 대상, 사업 내용 및 투자 계획 등이 포함되어야 한다.

표 1. Access and Participation Plan의 주요 내용

출처: OfSe[21]의 pp. 19-38 내용을 요약함.

위와 같은 특징을 가진 APP는 인종, 문화, 출신 지역 등의 측면에서 다양한 배경을 가진 학생들의 대학 입학 기회를 대폭 확대하고, 이들 학생들을 위한 대학 차원의 프로그램 확대와 질적 발전에 실질적으로 기여하고 있는 것으로 평가받고 있다[22].

세 번째는 ‘학업장벽 해소 프로그램(Addressing Barriers to Student Success programme: ABSS)’ 으로, 고등교육기관들이 학생들의 학업 장벽 해소를 지원할 수 있도록 재정을 지원하는 프로그램이다. ABSS 를 통해서 2019/20학년도 기준 17개 프로젝트에 총 7 천5백만 파운드가 지원되고 있으며, 59개 고등교육기관과 28개의 기타 조직(사회복지조직, 고용주, 지역파트너기관 등)이 참여하였다[20]. 참여기관들에게는 지역기관들과 협력하여 소외계층 학생들을 위한 포용적· 적극적인 교수학습 사례 확산, 학생복지 개선, 대학원 진학, 취업지원 등의 프로그램 등을 개발하여 운영할 책무가 주어졌다.

2. 호주

2.1 추진 배경

호주에서는 소외계층의 고등교육 기회 확대에 관한 논의가 1988년에 「고등교육 개혁 백서(The Dawkins White Paper)」가 발표되면서 본격화되었다[22]. 동 백서에서는 ‘저소득층, 농촌 학생, 장애학생, 원주민 학생, 여학생이 극소수인 전공에 등록한 여학생 등’을 교육 소외계층 집단으로 구분하면서, 연방정부 및 주정부 차원에서 고등교육 형평성 강화 전략을 개발하여 실행해야 함을 강조하고 있다[23]. 이후 고등교육 포용성에 대한 정책적 논의는 지속되어 1990년에 「모든 사람을 위한 공정한 기회(A Fair Chance for Al(DEET, 1990)」라는 정책 보고서가 제안되었다. 동 보고서에서는 기존의 고등교육 형평성 강화 정책은 교육소외문제를 해소하는 데 한계가 있다고 지적하면서, 보다 포괄적이며 혁신적인 접근이 필요함을 강조하고 있다[24].

이러한 배경 하에 1990년에 ‘고등교육 형평성 프로그램(Higher Education Equity Program: HEEP)’이 출범하면서 고등교육 형평성 강화를 위한 호주 정부 차원의 재정지원이 본격화되었다[24]. 동 프로그램은 3년 단위 프로그램으로, 고등교육기관들에게 소외계층 집단별 재정지원 프로그램 시행 결과와 성과를 교육부에 보고하는 의무를 부과하였다. HEEP는 호주 정부의 고등교육 개혁에 따라 2006/07학년도에 고등교육 형평성 지원 프로그램(Higher Education Equity Support Program: HEESP)으로 변경되었다[26]. 고등교육 기관별로 소외계층별 학업성취도에 따라 차등 지원되던 HEEP와 달리, HEESP는 농어촌 지역 및 특수 배경을 가진 학생 수에 가중치를 두고 소외계층 학생의 등록률, 충원율, 졸업률을 토대로 지원되었다[27]. HEESP 는 별도 재원이 아니라 매년 고등교육기관에 적용되는 ‘정부 재정지원 포뮬러’에 포함되어 지원되었고, 이에 따라 각 대학들에게 소외계층학생 지원 활동을 연간 운영계획에 포함해야 하는 의무가 부과되었다.

이러한 측면에서는 HEESP는 교육소외계층의 대학교육 기회 확대를 위한 획기적인 분기점이 되었다고 볼 수 있다. 그러나 대학 차원의 노력만으로는 소외계층 학생들의 대학 입학 확대와 졸업 지원에 한계가 있다는 인식 하에 2010년에 호주 정부는 다시 HEESP를 지역기관과의 파트너십 활동을 강조하는 ‘고등교육 참여 및 파트너십 프로그램(Higher Education Participation and Partnerships Program: HEPPP)’으로 확대 변경하였다. 이에 따라 호주 대학들은 교육소외계층 학생의 유치와 지원을 위한 노력 외에도, 타 대학, 직업기술교육 기관, 지역사회기관 등과 협력할 것이 요구되고 있다.

이상에서 알 수 있듯이 호주 정부는 1980년대 후반부터 정책적으로 지원해야 할 교육소외계층 집단을 설정하고, 집단별 특성을 고려한 포용적인 고등교육체제를 구축하기 위해서 노력해왔다. 그 과정에서 소외계층 학생을 위한 개별 대학 차원의 시스템만이 아니라 대학과 지역사회기관 간의 네트워크 구축도 지원하였다. 이와 같이 고등교육 포용성 강화를 위해서 호주 정부가 추진하고 있는 주요 정책을 살펴보면 다음과 같다.

2.2 주요 정책

첫 번째는 ‘소득 보조 정책’으로, 학생의 가정 상황이나 소득 수준 등에 의해서 고등교육 기회가 제한되지 않도록 학자금 지원 외에도 ‘학생 소득’을 보조하는 것이다. 동 정책에 따라 교육훈련을 필요로 하는 16-24 세 전일제 학생들을 위해서 ‘청년수당(Youth Allowance)’이 제공되고 있고, 정부운영 현장실습 프로그램에 참여하는 25세 이상의 전일제 학생에게는 ‘호주 수당(Austudy)’이 제공되고 있다[28]. 이외에도 원주민 학생 수당제도(ABSTUDY)와 농어촌 원주민 학생장학금 제도(Commonwealth Scholarships Programme)가 운영되고 있다.

두 번째는 ‘고등교육 참여 및 파트너십 프로그램 (Higher Education Participation and Partnerships Program: HEPPP)’으로, 교육취약계층(원주민, 저소득층, 농촌 출신 학생 등)의 대학진학률과 졸업률을 향상시키는 것을 목적으로 한다[29]. HEPPP는 크게 세 가지 요소, 즉 참여 확대(Participation component), 지역파트너십(Partnership component), 국가 우선순위 풀 요소(National Priorities Pool component) 로구성되어 있다. 이 중 참여 확대 프로그램과 지역 파트너십을 위한 재정지원은 호주 교육부에서 매년 고등교육기관에 제공하는 예산의 일부로서 지원된다. 각 대학은 전체 등록생 중 ‘취약계층 학생 수’에 비례하여 HEPPP 예산을 지원받는다. HEPPP 예산은 2018/19 학년 기준 112.7백만달러(AUD)로, 신입생과 예비 입학자 프로그램, 정부장학금 수혜 주민 학생 모집 및 선발, 대학 자체 형평성 장학금 지원, 소외계층 학생들의 고등교육 참여 지원 사업의 평가 및 모니터링, 지역 협력 기관과의 파트너십 구축 등을 위해서 사용된다. 이처럼 HEPPP는 소외계층 학생들의 고등교육 기회 확대만을 지원하는 것이 아니라 대학 생활의 성공적 이수를 위한 포괄적인 지원을 제공하는 특징이 있다[30]. 이와 같은 지원 방식은 소외계층 학생들의 고등교육 기회 확대에는 상당히 효과가 있으나, 학업 지속과 졸업룰 개선 측면에서는 상대적으로 효과가 약한 것으로 나타났다[31].

한편 HEPPP의 두 번째 요소인 ‘지역파트너십 요소 (Partnership component)’는 대학, 초중고, 주정부/ 지역정부, 직업교육훈련기관, 커뮤니티 단체 등이 협력하여 소외계층 학생들의 고등교육 참여를 확대하기 위한 활동들을 수행하는 것을 지원한다. 이를 위한 예산은 개별 대학에 제공되며, 각 대학에서는 소외계층 학생의 발굴 및 대학 입학 지원을 위한 파트너십 활동에 예산을 활용할 수 있다[30]. 이상과 같은 프로그램 운영예산을 지원받기 위해서 개별 대학은 학생회 및 이해관계자들과의 협력을 통한 프로그램 개발 및 실행, 소외계층 진학 확대 프로그램 운영, 고등교육 인식 개선 계획, 성과관리 계획 등을 마련하여 연방교육부에 제출해야 한다.

HEPPP의 세 번째 요소인 ‘국가우선순위풀’은 매년 개별 대학과 국가 차원에서 HEPPP의 효과적 집행을 연구하는 프로젝트 수행을 지원한다[32]. 예를 들어, 2019년도에는 크게 두 가지 사업이 추진되었는데, 첫 번째 사업은 HEPPP와 연계하여 고등교육 형평성 정책을 수립하는 데 필요한 데이터를 수집하고, 국가와 개별 대학 차원의 고등교육 형평성 개선을 위한 혁신을 촉진하는 전략을 개발하는 것이었다. 두 번째 사업은 대학 차원의 프로그램 집행의 효율성 개선 방법을 모색하고, 지역간, 도농간 교육격차 해소 방안을 연구하는 것이었다.

이와 같이 HEPPP 사업은 고등교육의 포용성 강화를 위해서 소외계층 학생에 대한 직접적인 지원 외에도, 대학 자체가 학생들의 요구를 수용하는 포용적인 교육기관으로서 변모하고, 더 나아나 지역기관과 파트너십구축 하에 지역교육복지 생태계 구축에 중추적인 역할을 담당할 수 있음을 보여준다.

Ⅳ. 비교 분석 및 논의

앞서 살펴본 영국 및 호주 사례를 비교하여 제시하면 [표 2]와 같다. [표 2]에서 나타나듯이 양국은 고등교육의 포용성 강화 정책을 추진하는 면에서 차이점 보다는 유사점이 훨씬 더 많다. 양국 모두 ‘저소득층 학생 지원’ 차원을 넘어서 ‘인종, 성별 지역, 연령’ 등과 같은 다양한 관점에서 고등교육 소외계층 이슈를 접근하는 공통점을 가지고 있다. 특히, 호주의 경우 1988년에 발표된 「고등교육 개혁 백서(The Dawkins White Paper)」에기반하여 ‘저소득층, 농촌 학생, 장애학생, 원주민 학생, 여학생 비율이 저조한 전공에 등록한 여학생 등’을 교육 소외집단으로서 공식적으로 분류하고, 집단별로 고등교육 기회 확대 및 교육 지원 정도를 주기적으로 모니터링하고 있다.

표 2. 고등교육 포용성 정책 비교

영국도 고등교육 형평성 강화를 위한 계획인 「고등교육 접근 및 참여 계획 (APP)」의 대상인 고등교육 소외계층으로서 ‘고등교육 참여율이 저조한 지역의 거주자, 저소득층, 소수인종 학생, 성인대학생, 장애인, 돌봄 휴직자 등’을 규정하고, 재정지원 요건으로서 각 대학에게소외계층 집단별 특성을 고려한 지원 계획을 수립할 것을 요구하고 있다. 이는 여전히 ‘소득 수준’에 기반한 ‘국가장학금’ 위주로 소외계층 고등교육 확대 정책을 추진하고 있는 우리나라와는 대조되는 상황으로, 고등교육의 보편화 시대에 ‘포용성’ 의미에 대한 재해석이 필요함을 보여준다. 아마도 이와 같이 영국과 호주가 소외계층 학생 집단을 세분화하여 집단별 특성을 고려한 고등교육 지원방안을 마련하는 데는 높은 이민자 비율과 그로 인한 양극화가 주요 이유인 것으로 보인다. 즉, 이민 등으로 인해 대학생 배경의 다양성이 증대되는 상황에서 소외계층 지원 기준으로서 ‘소득 수준’ 기준만을 고수할 경우, ‘인종, 지역, 문화 등’과 같은 다양한 요인 때문에 교육소외를 경험하는 학생들을 원천적으로 배제할 수 있기 때문이다.

둘째, 영국과 호주는 세부 내용 면에서는 다소 차이가 있지만 별도의 재정지원사업을 통해서 각 대학으로 하여금 교육소외계층의 입학 및 학업 지원 강화를 독려하고 있다. 영국은 ‘고등교육 접근 및 참여 계획(APP)’ 과 ‘전국적인 협력지원 활동(NCOP) 프로그램’을 통해서, 그리고 호주는 ‘고등교육 참여 및 파트너십 프로그램(HEPPP)’을 통해서 대학 차원의 교육소외계층의 입학 기회 확대 및 학업 지원을 독려하고 있다. 반면에, 우리나라 대학들은 교육부로부터 지원받는 ‘대학혁신지원사업’의 일부로서 각 대학에서 소외계층 학생들을 위한 프로그램을 운영할 수는 있으나, 필수사항은 아니다. 이러한 국가별 차이는 ‘대학교육 기회의 확대’에 대한관점 차이를 극명히 보여준다. 즉, 대학교육 기회의 확대가 입학기회 확대와 등록금 부담 해소만을 의미하는 것이 아니라, 학생별 요구와 특성에 부합하는 학습 지원과 학생서비스까지도 포함하는 것으로 보다 폭넓게 해석될 수도 있음을 보여준다. 이러한 점에서 우리나라에서는 여전히 고등교육 기회의 평등만이 주로 강조되고 있고, 과정의 평등, 그리고 더 나아가 결과의 평등 실현을 위한 노력은 제한적이라고 볼 수 있다.

셋째, 영국과 호주의 경우 방법에는 차이가 있지만 대학 입학 이전부터 졸업할 때까지 교육소외계층 학생을 지원하는 체제를 구축하고 있는 공통점이 있다. 영국의 경우 전국적인 협력 지원 활동 프로그램(NCOP) 을 통해서 대학과 지역기관이 파트너십을 구축하여 소외계층 학생들을 발굴하여 대학 진학을 돕고 있고, 아울러 ‘고등교육 접근 및 참여 계획(APP)’을 통해서 이들 학생들의 요구와 특성을 고려한 입학 절차, 학습지원 및 학생서비스 개발 등을 지원하고 있다. 호주의 경우 ‘고등교육 참여 및 파트너십 프로그램(HEPPP)’을 통해서 각 고등교육기관에서 소외계층집단별로 ‘입학 기회 확대-대학 학업 지원- 진로개발 지원 서비스’ 등을 체계적으로 제공하는 시스템을 구축하고 있다. 반면에, 우리나라의 경우 농어촌 전형 등이 확대되고 있으나, 아직은 정부 차원의 교육소외계층 학생들을 위한 학업 및대학생활 적응지원 정책은 부재한 실정이다. 그 결과 소외계층 학생들의 대학 입학률은 높아지고 있으나, 입학 후 대학생활 적응은 학생 각자에게 맡겨져 있다.

마지막으로 영국과 호주 모두 ‘중앙정부’에서 고등교육의 포용성 강화 정책을 추진하는 동시에 ‘지역 단위 네트워크 구축’을 지원하는 공통점을 지나고 있다. 양국은 소외계층 지원 대학재정지원사업의 요건으로서 각 대학이 타 대학, 지역교육기관, 공공기관 등과 파트너십을 구축할 의무를 명시하고 있다. 이는 소외계층 학생들을 효과적으로 발굴하고, 이들을 위한 포괄적인 지원체제를 구축하기 위해서는 지역기관들과의 협력이 필수적이기 때문이다. 반면에, 우리나라의 경우 ‘학자금 지원 정책’을 제외하고, 고등교육 형평성 강화를 위한 정부 정책은 ‘기회균등 특별전형 도입’ 등과 같이 대입 정책만이 존재하고 지역 파트너십 촉진을 위한 정책은 부재한 실정이다. 학생인구의 급감에 따라 학생 유치를 위한 대학간 경쟁은 그 어느 때 보다 치열해지고 있으나, 지역 소외계층의 발굴 및 지원을 위한 협력적 접근은 찾아보기 어렵다. 이러한 차이는 소외계층 학생의 발굴과 지원에 대한 국가적 차원의 관심과 접근이 현저히 다름을 보여준다. 즉, 소외계층 학생 지원에 대한 정책적 의지가 클수록, 중앙정부 차원만이 아니라 지역 단위에서도 학생 발굴과 지원을 위한 협력 체계가 구축되는 경향성이 있다.

Ⅴ. 결론 및 시사점

앞서 살펴본 사례들에서 알 수 있듯이, ‘고등교육의 보편화’되는 상황에서 SDG 4.3의 목표인 ‘고등교육의 포용성(inclusiveness) 강화’는 고등교육 정책담당자들에게 새로운 과제를 제시하고 있다. 고등교육이 보편화될수록 학생들의 배경과 특성도 다양화되어 ‘고등교육장벽(barriers)’ 개념도 새롭게 규정할 필요가 있기 때문이다. 즉 종전과 같이 ‘소득 수준’에 기반한 소외계층개념을 극복하고 ‘인종, 지역, 성별, 문화’ 등과 같은 다양한 범주를 적용하여 교육소외계층을 재정의할 필요가 있다. 이러한 점에서 2030년까지 모든 사람들에게 양질의 고등교육에 대한 평등한 접근을 보장한다는 SDG 4.3의 목표는 저소득층만이 아니라 모든 사람에게, 그리고 저개발국만이 아니라 모든 국가들에게 의미 있는 목표라고 할 수 있다.

이러한 점에서 SDG 4.3의 목표를 향후 우리나라 고등교육 혁신의 중요한 지향점으로 삼을 필요가 있다. 2009년 입학사정관 전형제도 도입 이후 다양한 특성과 배경을 가진 학생들의 대학 진학은 증가하였으나, 아직은 학생들이 가진 다양성(diversity)을 존중하기 위한 교수학습 지원, 학사관리, 학생서비스의 혁신 사례를 찾아보기 어렵기 때문이다. 학부교육선도대학사업, 대학 특성화 사업, 대학혁신지원사업 등을 통해서 학습 부진 학생들을 위한 학습법 지도와 상담 프로그램은 확대되었지만, ‘교육소외계층 학생들’을 대상으로 하는 대학 생활의 전 주기적인 맞춤형 지원을 제공하는 대학들은 찾아보기 어렵다. 그 결과, 어렵게 대학 입학 기회는 얻었지만, 중도탈락 위기 등을 겪는 소외계층 학생들이 적지 않다. 이러한 문제를 해소하기 위해서는 무엇보다도 소외계층 지원시 ‘학비 위주의 지원 전략’을 벗어나 ‘포괄적인 지원 전략’을 채택할 필요가 있다. 즉, 영국과 호주처럼 입학 이전 단계부터 대학 졸업까지를 포함하는 전 주기적인 지원체제를 구축할 필요가 있다. 이를 위해서는 지금처럼 소외계층 대학생의 지원을 개별 대학의 의지와 노력에만 맡길 것이 아니라, ‘정부 차원’에서 소요 재정을 지원하고, 그 성과를 모니터링하고 평가하는 시스템을 구축할 필요가 있다. 아울러, 지역기관들이 파트너십을 구축하여 소외계층 아동과 청소년의 성장을 함께 지원하는 협력체계를 구축할 필요가 있다.

이와 같이 고등교육 포용성을 강화하기 위해서 추진해야 할 세부 과제들을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 소외계층 지원에 대한 고등교육 정책 방향을 입학기회 확대와 학비 지원이라는 협소한 시각을 벗어나 ‘대학 생활 적응과 진로개척 지원’으로 확장할 필요가 있다. ‘입학 기회 확대와 학비 부담 완화’는 그 자체로서 매우 중요한 지원이기는 하지만, 지원받은 학생이 대학생활 부적응으로 인해서 중도탈락할 경우 그 효과는 반감된다고 볼 수 있다. 따라서 낮은 학업준비도와 부모 지원 부족 등으로 인해서 중도탈락 위기에 놓이기 쉬운 교육 소외계층 학생들에게 입학부터 졸업까지의 전 주기적인 지원을 제공할 필요가 있다.

둘째, 교육소외계층 집단별로 경험하는 고등교육 장벽요인에 대한 체계적인 조사와 연구를 실시하고, 그 결과를 토대로 집단별 특성을 고려한 맞춤형 지원을 제공할 필요가 있다. 일반적으로 교육소외계층의 경우 ‘저소득층’이라는 공통점을 갖는 경우가 많아서 ‘저소득층 지원 정책’을 통해서 어느 정도 필요한 지원을 받을 가능성이 높지만, 기타 특성(인종, 지역, 연령, 출신국 등) 에 기인한 문제는 해결하기 어려울 수 있다. 따라서 교육 소외계층 집단별로 맞춤형 고등교육 지원을 제공하는 호주와 영국 사례를 적극적으로 벤치마킹할 필요가 있다. 양국은 고등교육기관에 대한 재정지원시 각 대학으로 하여금 교육소외계층 집단별 지원 목표와 프로그램, 성과지표 등을 수립하게 하고 있는데, 이는 집단별로 다양한 교육적 니즈(needs)를 충족시키기 위한 전략이라고 볼 수 있다.

셋째, 소외계층의 고등교육기관 입학과 졸업을 지원하기 위한 전략으로서 대학과 지역기관들이 협력하는 ‘지역 파트너십 구축 전략’을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 소외계층의 발굴과 지원은 지역 아동과 청소년에 관한 정보를 비교적 잘 알 수 있는 지역기관들의 참여하에 가장 효과적으로 이루어질 수 있기 때문이다. 지역의 중등학교, 복지기관, 지자체, 대학 등이 파트너십을 구축할 때, 소외계층 학생들의 다양한 니즈를 반영한 지역기반의 치밀한 지원이 가능할 수 있다. 이러한 점에 착안하여 호주와 영국 정부에서는 각 대학에 소외계층 학생 지원금을 제공할 때, 이들 학생을 위한 ‘지역 파트너십 구축’을 필수 요소로서 포함하고 있다.

마지막으로, 소외계층의 성공적인 고등교육과정 이수를 지원하기 위한 ‘정부재정지원사업’을 별도로 도입할 필요가 있다. 각 대학에서 소외계층 입학생의 특성과 강점을 상세히 분석하고, 세부 집단별로 적합한 프로그램과 서비스를 개발하여 운영하기 위해서는 모든 학생들을 대상으로 하는 대학혁신지원사업 외에 별도의 사업이 필요하다. 전체 학생을 지원하는 사업의 일부로서 소외계층 학생 지원 프로그램을 포함할 수도 있지만, 그럴 경우 고등교육 포용성 증대 측면에서는 한계가 있을 가능성이 높다. 따라서 영국의 ‘고등교육 접근 및 참여 계획(APP)’과 호주의 ‘고등교육 참여 및 파트너십 프로그램(HEPPP)’을 벤치마킹하여 소외계층의 대학교육지원을 위한 정부 차원의 계획을 수립하여 실행할 필요가 있다.

이와 같은 시스템이 구축될 때, 교육소외계층 학생들의 고등교육 기회 확대만이 아니라 대학생활 적응 가능성도 한층 제고될 수 있을 것이다. 물론 앞서 살펴본 영국과 호주의 고등교육 포용성 강화 정책을 고등교육 맥락과 사회적 여건이 다른 우리나라에 직접적으로 적용하는 것이 어려울 수 있다. 그러나 소외계층 학생들이 직면하는 고등교육 장애들을 다각도로 지원하려는 양국 사례에 대한 벤치마킹은 비단 우리나라 고등교육의 포용성 강화에만 도움이 되는 것이 아니라, 모든 학생들을 위한 대학교육의 질 제고와 혁신을 촉발하는 긍정적인 효과도 가져올 수 있을 것이다. 더 나아가 우리나라가 고등교육의 포용성 강화를 목표로 하는 SDG 4.3 를 실현하는 데 필요한 주요 동력이 될 수 있을 것이다.

* 본 연구는 한국대학교육협의회 연구과제(SDG 4.3 실현을 위한 고등교육의 포용성 강화 방안)로 수행되었습니다.