A Study on Regulations Status and Improving of Municipalities by Privacy Type

개인정보보호 유형에 따른 지자체 조례현황 및 개선방안 연구

Abstract

In this paper, Seoul(25 regions), Jeonbuk(14 regions), Busan(16 regions) of 277 agencies for the based local governments were selected and reviewed an ordinance status and related laws. Based on information systems of self-regulation, the ordinance within the self-regulation for each region is being operated in the annexed form analyzed by the survey. A total of four categories(resident registration numbers, cell phone number, home number, income) by reference to the part that refused to disclose personal information, the survey analysis. Through this, The government manager who is frequently job rotation and consulting staff can understand and review the regulations by proposing the improving solution of the municipal rules. In addition, I suggested control item addition so that they can facilitate the municipal format revised review and verify the annexed form using Personal Information Management System.

본 논문에서는 기초자치단체 277 기관 중 서울(25개 지역), 전북(14개 지역), 부산(16개 지역)을 선정하여 조례현황 및 관련 법률을 검토하였다. 자치법규 정보시스템을 활용하여 각 지역별 자치법규에서 운용되고 있는 조례 내의 별지서식 내용을 조사 분석하였다. 개인정보 공개 거부감이 있는 부분을 참고하여 총 4가지 항목(주민등록번호, 핸드폰번호, 자택전화번호, 소득정보)을 조사 분석 하였다. 이를 통해, 순환보직이 잦은 공공기관 담당자와 민간 컨설팅 담당자들이 법령과 각종 조례, 규칙을 이해하고 검토할 수 있도록 지자체 법규 개선 방안을 제안한다. 또한, 개인정보보호 관리체계를 활용하여 지자체 서식 개정 검토를 쉽게 할 수 있도록 문서 서식 규정과 별지 서식 검증 할 수 있도록 통제 항목추가를 제안하였다.

I. 서론

대량 개인정보 유출 사고가 지속적으로 발생됨에 따라 개인정보보호법을 준수하여 정보주체의 개인정보를 보호하기 위해 공공기관의 개인정보보호체계를 지속적으로 강화하고 있다[1]. 개인정보보호법의 목적은 정보주체자의 개인정보보호 관점으로 제정하였지만, 인식부족과 편의성 때문에 고유식별정보를 아주 쉽게 사용하고 있다. 국내에서는 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’[2]의 제9조(비공개대상정보) ①항 6호를 살펴보면 성명⦁주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활 비밀 또는 자유를 침해할 수 있다고 표현되어 있으나, 실제 규정을 조사해보면 개인정보 범위의 부족한 점이 파악되어 2011년 9월 30일 개인정보보호법이 시행되었다[3]. 국가적인 차원에서도 개인정보보호 강화를 위한 노력(예: 2012년 행정안전부 ‘12년~‘14년도 개인정보보호 기본계획 발표[4], 2013년 안전행정부 제2차 [‘15년~‘17년] 개인정보보호 기본 계획(안)[5])이 지속적으로 이루어지고 있다. 본 논문에서는 개인정보보호법이 2014년 08월 07일[6]에 재개정됨에 따라 지자체 조례 서식 내에 법령을 분석하고 개인정보 항목별로 분류한 후 조례 개선 사항을 도출하였다.

II. 각 지역별 지자체 조례 현황

국가법령정보센터[7]와 자치법규정보시스템[8] 및 기초자치단체별(서울 성북구, 서울 동대문구[9]) 자치법규 정보시스템을 활용하여 조례 서식 내에 별지서식을 파악한 결과 개인정보유형 및 고유식별정보에 대한 별지서식이 일부 개정되고 있다. 개인정보보호법이 강화됨에 따라 각 지자체별로 별지서식내의 서식 개정 작업이 제대로 이루어지는지 조사하였다.

2.1 지자체 조례의 법적 의미

조례란 지방자치단체가 법령의 법위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 지방의회의 의결로써 제정하는 규범으로서, 해당 자치단체 관할구역에서만 효력을 갖는다는 의미에서 지역 법규이고, 자치단체 의사에 기초하는 고유한 법률 행위라는 점에서 자치법규의 특성을 갖는다[10].

2.2 각 지역별 조례현황

개인정보관련 조례의 개인정보유형을 분석하기 위해 주요시도 광역시를 대상으로 샘플링 하여 조례 현황을 파악하였고, 자치법규 정보시스템 기준으로 진행하였다. “안전행정부 주민등록 인구 통계시스템”[11]을 활용하여 인구, 지역 등을 고려한 후 샘플링 대상을 선정하였다. 샘플링 대상은 서울특별시, 전라북도, 부산광역시로 선정하였다. 서울특별시 본청의 조례는 430건과 전라북도의 조례는 348건, 부산광역시청의 경우 415건이다. 공통된 별지서식이 있는 기초 자치단체 227 기관 중 각 지역별 3곳(‘서울’, ‘전라북도’, ‘부산’)을 지정하여 개인정보항목을 선별하여 분석하였다. 개인정보 항목의 선별기준은 “2013 개인정보보호 연차 보고서”[12]의 개인정보 항목별 공개 거부감의 정도에 대한 인식 부분을 참고하였다.

III. 각 지역별 지자체별 조례분석 및 개선방안

3.1 각 지역별 기초자치단체별 조례 선정 기준

기초 자치단체 277 기관 중 서울(25개), 전북(14개), 부산(16개)을 선정하였고, 선정배경은 ‘서울’의 경우 인구 밀집도가 가장 많아 선정, 그다음으로 선정기준보다 작은 인구밀도를 가진 ‘부산’을 선정, 마지막으로 가장 인구 밀집도가 작은 ‘전라북도’를 선정하였다.

3.2 각 지역별 기초자치단체별 조례 상세현황 비교

기초자치단체별로 조례현황을 파악분석하고 그중에 샘플링 된 지역구를 선정하여 공통된 조례를 통해 개인정보 항목을 추출하였다.

3.2.1 기초자치단체별(서울특별시) 조례현황

Table 1은 서울 지역구 기초자치단체별 조례현황개수를 조사한 후 그중 비교 분석이 가능한 조례 서식을 검토한 결과, ‘통장자녀장학금지급’, ‘출산지원금’, ‘도서관 회원가입’, ‘도서관 시설허가’ 조례를 확인하였다. 동일한 키워드를 선별한 지역으로는 ‘서울 영등포구’, ‘서울 양천구’, ‘서울 성동구’ 로 선정하였다.

Table 1. Regulations Status of Seoul’s Municipalities

3.2.2 기초자치단체별(전라북도) 조례현황

Table 2는 전라북도 지역구 기초자치단체별 조례현황개수를 조사한 후 그중 공통된 비교분석이 가능한 조례 서식을 검토한 결과, ‘통장자녀장학금지급, 출산지원금, 도서관 회원가입, 도서관 시설허가’ 조례를 확인 하였다. 동일한 키워드를 가진 지역으로는 ‘전북 군산시’, ‘전북 정읍시’, ‘전북 익산시’,’전북 순창군’ 으로 선정하였다.

Table 2. Regulations Status of Jeonbuk’s Municipalities

3.2.3 기초자치단체별(부산광역시) 조례현황

Table 3은 부산 지역구 기초자치단체별 조례현황개수를 조사하였다. 그중 비교 분석이 가능한 조례 서식을 검토한 결과, ‘통장자녀장학금지급’, ‘출산지원금, ‘도서관 회원가입’, ‘도서관 시설허가’ 조례를 확인 하였다. 동일한 키워드를 가진 지역으로는 ‘부산 중구’, ‘부산 수영구’, ‘부산 북구’, ‘부산 사상구’ 로 선정하였다.

Table 3. Regulations Status of Busan’s Municipalities

3.3 지자체 서식 관련 개인정보 항목 분석

앞서 2.2에서 언급했듯이 개인정보보호위원회 2013년도 개인정보 연차 보고서[12]의 (표 1-2-9 2012년 개인정보 공개에 대한 항목별 거부감 정도)의 결과를 참고하여, 개인정보의 우선순위를 선정하였다. 개인정보 공개 거부감이 있는 순서는 주민등록번호, 휴대폰번호, 자택전화번호, 소득정보 순으로 규정되어 있다.

개인정보 유형에 따른 공개 거부감이 있는 부분을 참고하여 서울특별시, 전라북도, 부산광역시의 기초 자치단체 조례 범위 내에서 총 4가지 항목을 확인 하였다. ‘통장자녀 장학생 신청서’, ‘출산지원금’, ‘도서관 회원가입’, ‘도서관 시설 허가’ 관련 내용을 분류한 후 다음과 같은 개인정보 항목을 분석하였다.

3.4 지자체 조례서식 개인정보 분석 결과

Table 4,5,6,7을 보는 것과 같이 개인정보항목을 분석한 결과 개인정보보호법이 2011년 9월 30일 시행되었지만, 통장자녀장학금의 경우 ‘전북’, ‘부산’의 경우 고유식별정보(주민등록번호)를 수집하고 있다. 출산지원금의 경우 ‘서울’, ‘전북’, ‘부산’의 경우 고유식별정보(주민등록번호)를 수집하고 있다. 도서관 회원 가입의 경우에도 ‘서울’, ‘전북’ 의 경우 고유식별정보를 수집하고 있다. 도서관 시설의 경우에는 ‘부산’의 경우 주민등록번호 수집을 하고 있다. 2014년 8월 7일부터 고유식별정보 수집 금지에 따라 주민등록번호 수집이 전면 금지됨을 인식하고 각 지역별 법정 서식을 재검토 할 필요가 있다.

Table 4. Scholarship Student Application Form

Table 5. Maternity Grant Form

Table 6. Library Member Sign Up Form

Table 7. Library Facility permit Form

IV. 지자체 법규 개선방안

4.1 주민등록번호 수집의 법적근거 필요성

신 영진 외 연구(2013)에 따르면, 법 ⦁ 제도적 측면에서는 개선방안을 제시한 연구들은 김운석(2011),국가위원회(2005) 등을 들수 있는데, 주민등록번호의 수집현황을 파악하고 그에 따른 개인정보에 관한 법률의 제정 및 개정을 요구한 바 있다[13].

Table 8에서 보는 바와 같이 법 ⦁ 제도적 측면의 주민등록번호 사용현황, 개인정보보호의 필요성, 개인정보 보호법에 따른 법제정비 및 대체식별의 필요성 등에 대한 부분이 연구되었다.

Table 8. Resident registration number collection-related research trends

4.2 자치법규의 필요성

『개인정보보호법』 은 제5조에 따라 국가와 지방자치단체는 개인정보의 목적 외 수집, 오용 ⦁ 남용 및 무분별한 감시 ⦁ 추적 등에 따른 피해를 방지하여 인간의 존엄과 개인의 사생활 보호를 도모하기위한 대책을 강구하여야 하고 제4조에 따른 정보주체의 권리를 보호하기 위하여 법령의 개선 등에 필요한 개선대책을 마련하여야 한다. 따라서 이와 같은 집행을 위해서는 자치법규로 조례 서식을 구체화 할 필요가 있다[14].

4.3 소결

개인정보 유출사고에 따라 개인정보의 중요성은 높아지고 있다. 주민등록번호는 중요한 개인정보임을 알고 있으나, 조례 별지서식 내에 무분별하게 주민등록번호를 서식을 통해 수집하고 있다. 주민등록번호를 수집하기 위해서는 관련 법령 내에 주민등록번호 수집을 할 수 있다는 법안 내용과 법정 서식 내에 관련 법령이 명시되어 있어야 한다. 구체적인 조사 및 분석을 보기에 앞서 어떤 부분이 개선이 필요한지 확인하였다. ‘출산장려금’을 살펴보면, 지자체에서 규정한 조례규정으로 만들거나 전자정부법에 따라 만든다고 서식 내에 법령근거가 없는 내용이 적혀 있었다. 실제로는 ‘모자보건법 시행령 제19조(민감정보 및 고유식별정보의 처리)’에 근거하여 출산장려금 지원 신청서가 만들어 져야 한다. 이에 주민등록번호를 수집하기 위해서는 별지서식 안에 명확한 법령 규정 있어야 한다. 이에 본 논문에서는 조례 별지서식을 검토한 후 개인정보보호법에 따라 별지서식내의 관련법령에 근거하여 정상적으로 수집이 되고 있는지 실제 서식 검토하고 개선안을 제시 하는데 목적이 있다.

4.4 지자체 조례서식조사 절차 방안

4.4.1 각 지자체별 조례서식 조사 개요

개인정보처리를 수행하는 관리조직(조직변동이 잦은 공무원, 개인정보 컨설턴트 등)이 손쉽게 지방자치단체 조례서식을 조사 할 수 있도록 샘플링 된 조례를 검토하였다. 검토된 개인정보 유형사례를 분석하고 지자체 조례서식 변경이 필요할 경우 조례 서식 내에 있는 개인정보 항목에 대한 개선 검토가 필요하다. 통상적으로 개인정보 유형에 따른 지자체 조례 서식의 경우 기초 자치단체 지역에 따라 다양한 형태로 조례서식이 만들어 지고 있다. 조례서식을 조사한 결과를 요약하자면, 기초자치단체 조례 내에 있거나 조례를 만들고 그 하위 법률인 조례 시행규칙 안에서 조례서식을 만들고 있다.

4.4.2 자치법규 세부 입법 절차

자치법규를 만들기 위해서는 자치법규 입안을 거쳐 사전승인 또는 관계부서 협의를 통해 입법예고를 20일 이상 한 후 규제심사를 거쳐 법무부서 심사를 거치게 된다. 그런 후 조례규칙 심의회 심의를 거쳐 조례안 공고 및 발의를 하고 조례안 예고를 진행 후 의결된 조례안을 이송한다. 이송된 조례안은 보고, 재의요구, 재의결, 대법원 재소를 통해 공보나 일간신문 및 게시판에 공포된다. 따라서, 개선이 필요한 부분은 지자체 법무부서 심사를 통해 조례를 1차 검토 후에 조례규칙심의회 심의 진행시 조례내의 법정 별지서식 검토 규정이 필요하다.

4.4.3 각 지역별 조례서식관련 법령 조사 및 분석

샘플링한 조례 법령 내에 있는 별지서식의 조사방식은 주민등록번호 수집을 할 수 있는 근거 법령이 있는지 조사하고 각 지역별로 인구 및 지역별로 샘플링된 3개의 지역을 선정한 후 ‘통장자녀장학금’, ‘출산장려금’, ‘도서관 회원가입’, ‘도서관 시설허가’의 조례 법령을 분석하였다.

Table 9는 각 지역별 기초자치단체별 조례 서식에 관련 법령 분석을 한 결과, ‘서울’, ‘전북’, ‘부산’의 경우 주민등록번호 수집 근거가 없다. 또한, 통장자녀장학금의 경우 기초자치단체 내부에서 규정하고 있는 자체 조례규정을 만들어 시행하고 있고, 출산지원금의 경우에는 ‘서울’과‘부산’의 경우 자체 조례규정을 만들어 시행되고, ‘전북’의 경우에는 전자정부법 제 36조부터 38조로 규정되어 있으나, 실제 확인 결과 주민등록번호 수집 근거가 명확하지 않다. 도서관 회원가입의 경우에도 ‘서울’의 경우 「도서관 및 독서진흥법」 제21조로 명시되어 있고, ‘전북’의 경우 「독서문화진흥법」 으로만 기재 되어 있으며, 실제 확인 결과 주민등록번호 수집 근거가 없음을 확인 하였다. 도서관 시설허가의 경우에도 「도서관법 」제27조 및 제 28조와 ‘전북’의 경우 도서관법 제 27조 및 「작은 도서관 진흥법」 제5조로 명시되어 있으나 주민등록번호 수집에 대한 근거가 없음을 확인 하였다. 또한, ‘부산’의 경우에는 법령 근거가 없음에도 자체 조례규정을 만들어 시행하고 있음을 확인 하였다.

Table 9. Analysis of legislation Relevance Annexed form by each zone

4.4.4 조례서식별 개인정보 유형 조사 및 분석

샘플링 대상은 ‘통장자녀장학금’, ‘출산지원금’, ‘도서관 회원가입’, ‘도서관 시설허가’의 조례 별지서식을 조사 후에 각 지역별로 개인정보유형의 공개거부감이 있는 부분을 상세분석 하였다.

Table 10과 같이 개인정보보호법이 개정된 후 조례에 포함되어있는 별지서식내의 개정이 필요하나, 별지서식을 확인한 결과 별지서식내의 관련 법령을 근거해서 명시된 별지서식이 없음을 확인 하였고, ‘전북’의 경우 개정 및 제정내용에 대한 날짜가 없음을 확인하였다. 세부적으로 살펴보면, ‘서울’의 경우 구비서류내에 개인정보(주민등록등본)를 수집하고 있다. ‘전북’의 경우에는 보호자의 재산상황(소득정보)을 지자체에서 알아야할 이유가 있는지 검토가 필요하다. ‘부산’의 경우에는 구비서류에 개인정보항목은 없다.

Table 10. Scholarship Student Application Form

Table 11과 같이 개인정보보호법이 개정된 후 조례에 포함되어있는 별지서식내의 개정이 필요하나, ‘서울’과 ‘전북’은 일부 서식개정이 이루어졌으나, ‘부산’의 경우 별지서식의 재정 날짜가 제대로 이루어지지 않았다. 또한, 다른 정보와 쉽게 결합될 수 있는 개인정보의 경우 조례 별지서식에 따라 개인정보 유형 검토가 필요하다.

Table 11. Maternity Grant Form

Table 12와 같이 개인정보보호법이 개정된 후 조례에 포함되어있는 별지서식내의 개정이 필요하나, ‘서울’을 제외하고 ‘전북’과 ‘부산’의 경우 구비서류를 따로 받고 있다. 특히, ‘부산’의 경우 연령대별로 구비서류 받는 내용이 다르다.

Table 12. Library Member Sign Up Form

Table 13을 분석한 결과 전북과 부산의 도서관 시설 허가 신청서의 경우 2개의 파일이 따로 나누어져야 하는데 한 개의 신청서로 받고 있다. 또한, ‘서울’의 경우에는 서식내의 근거 조례가 명확히 기술되어 있지 않다.

Table 13. Library Facility permit Form

4.5 조례 개선방안

4.5.1 제도 개선

각 시 ⦁ 도별 개인정보 담당자들이 기초 자치단체 법령 및 별지서식 내용 안에 규정되어 있는 법규를 심의할 수 있도록 지방자치단체의 자치법규에 대한 서식 검토요청이 들어오거나 법률을 수정 검토 요청 시에 검증 할 수 있는 부서를 개인정보보호위원회에서 새로운 팀을 신설하거나 조사과내의 자치법규 검증 팀을 추가적으로 개편하는 것을 제안한다. 또한, 개인정보보호관리체계(PIMS)를 활용하여 지자체 서식 검토를 진행한 후 각 기관별로 나온 내용을 개인정보보호 심의회에 검토 결과를 전달한 후 대통령 소속의 독립기구인 개인정보보호위원회에서 심의의결을 거쳐 검토하도록 제도개선이 필요하다.

4.5.2 별지서식개선 및 자치법규시스템 통합화 방안

자치법규정보시스템를 활용하여 조례 및 규칙 서식 내의 별지서식을 조사한 결과 불필요한 개인정보 유형(주민등록번호, 소득정보 등)을 분류한 후 법 개정을 반영하여 별지서식 개정과 각 지역구별로 자치법규 정보시스템 구축으로 인해 일원화 되지 않은 불편함이 있어 다음과 같은 내용 부분을 제안한다.

첫째, 조례 별지서식을 조사내용을 살펴보면 서식 내에 주민등록번호를 포함한 별지서식을 발견하였다. 개선 검토가 필요한 부분은 개인정보실무 협의체를 만들어 지자체 내부 회의를 통해 최소한의 정보인지를 확인할 필요가 있다.

예를 들어, 조례관련 별지서식을 살펴보면 따로 구비서류를 받는 경우를 발견하였다. 개선이 필요한 부분은 조례 서식 외에 시행규칙에 포함된 조례 서식내의 법률을 검토하여 개인정보 항목이 있는지 재차 확인 후 법 개정이나 대체식별 수단을 쓸 수 있도록 개선조치가 필요하다. 2014년 8월 7일 이후에는 주민등록번호가 전면 금지되었으므로, 오프라인 서식부분에 대한 법률 검토가 필요하다.

둘째, 조례 서식별 개인정보 유형 조사 분석을 확인한 결과 ‘통장자녀장학금’, ‘출산지원금’, ‘도서관 회원가입’, ‘도서관 시설허가’의 조례 별지서식을 살펴보면 서식개정날짜도 없는 경우를 확인하였다. 개선이 필요한 항목은 문서 번호에 대한 표준화 수립부분이 필요하다.

셋째, 행정자치부에서 운영하는 자치법규정보시스템이 있으나, 각 구역별(서울 성북구, 서울 동대문구)로 자치법규정보시스템을 따로 운영하는 것을 확인하였다. 이에따라 행정자치부의 자치법규정보시스템 내에서 지역구 내용이 없으면 각 구역별 자치법규 사이트를 또 다시 검색하는 불편함이 있고 통합적으로 구축된 시스템이 없어 전체적인 통계부분이나 각 지역구에 설치되어 있는 시스템의 안정성이 다소 떨어지는 부분이 있어 다음과 같이 제안한다. 자치법규정보시스템에 대해 개별화된 시스템을 전체적으로 통합화 시킨 후 통합적으로 볼 수 있는 시스템 개편작업 요청을 제안한다.

4.5.3 PIMS 통제항목 검증 개선

개인정보보호 관리체계(PIMS)을 활용하여 지자체 법규 서식내의 조례나 규칙을 검증할 수 있도록 검증을 위한 통제 항목 추가 개선이 필요하다[15].

기초 자치단체 277 기관이 사용하는 공통된 지자체 서식의 경우 신규 조례규정이 신설되는 경우 1.2.1 과 1.2.2 의 경우 새롭게 신설되는 조례를 통해 상위법령이나 타 법령 검토가 필요하여, 신규개선이 필요하다. [Table 14]을 [Table15]로 변경하여 별도 통제항목 추가하여 자치법규내의 별지서식을 좀 더 면밀히 유지 관리 할 수 있는 법적 서식을 검토할 수 있는 전담팀 구성을 제안한다. 또한, 조례개선안에 대한 PIMS 통제항목을 제안한다.

Table 14. Before improvement of PIMS control item

Table 15. After improvement of PIMS control item

[Table 16]에서 보는 바와 같이 법 ⦁ 제도적 측면의 PIMS 통제항목을 구분하여 제시한다.

Table 16. The proposal of PIMS control item

V. 결론

본 논문에서 제안한 개인정보유형에 따른 지자체 조례 개선내용은 실제 조사를 통해 이루어 졌다.

각 지역별로 기초 자치단체 법령 및 서식들을 운용하는 조직 및 컨설팅 기관에서 조례 서식을 검토하는데 활용이 될 수 있고, 향후 개인정보 관련 조례 서식을 조사하는데 활용이 될 수 있다. 또한, 조례 검토 시에도 많은 지침을 수정 또는 변경 시에 해당 논문을 참고하여 조례 및 시행규칙 등에 대해 법률을 검토한 후 지속적인 조사 분석이 필요하다. 세부적인 사항은 혼자 많은 내용을 분석 하지 못하지만 각 지자체별로 개인정보보호팀이나 기관별 개인정보보호협의체나 개인정보보호위원회를 만들어 기관내부에서 전문화된 팀을 만든다. 이에 따라 분기별로 검토회의를 통해 지속적인 연구가 필요하다. 좀 더 다양한 지자체 서식은 자치법규정보시스템의 환경이 개선되면 추후 연구가 필요하다.