U.S. Commercial Remote Sensing Regulatory Reform Policy

미국의 상업적 원격탐사활동에 대한 규제개혁 정책

Abstract

The current U.S. remote sensing act was made in 1992 and has been criticized for being outdated and inappropriate in view of the modern technological development. In order to enhance the American competitiveness and leadership in the world, President Trump announced Space Policy Directive (SPD) - 2 on May 24, which is designed to modernize the regulations related to commercial space activities including private remote sensing system operations. It should be noted that the regulatory reform efforts are made within broader terms of the National Security Strategy on Dec. 17, 2017, pursuing the enhancement of national security and economic prosperity as well. A legislative support in Congress has also been added to the Administration's efforts. The proposed regulatory reform on the licensing of commercial remote sensing system operations outlines the features of lessening administrative burden on applicants by simplifying the overall application process and of limiting the operations only when there is an impact upon the national security with clear and convincing evidence. But, due to a different regulatory system of each country, such a movement to expand an individual's freedom to explore and utilize outer space may result in an international dispute or a violation of international obligations, so there should be a merit in paying attention to the U.S. commercial remote sensing regulatory reform, and it is desirable to establish international norms as flexible and appropriate to the level of space technology and space industry.

미국의 현행 원격탐사에 관한 법은 1992년에 제정되어 현재의 기술수준에 맞지 않는다는 비판을 받아 왔다. 이에 트럼프 대통령은 원격탐사분야를 포함해 상업적 우주활동에 대한 규제체제를 개혁함으로써 미국의 경쟁력을 제고하기 위해 2018년 5월 24일 Space Policy Directive (SPD) - 2를 발표하였다. 미 행정부의 규제개혁 노력은 국가안보와 경제적 번영을 동시에 추구하고자 하는 2017년 12월 17일 국가안보전략(National Security Strategy)의 틀에서 추진된다. 미 의회 또한 행정부의 규제개혁 노력에 발 맞춰 입법논의를 진행하고 있다. 상업 원격탐사시스템의 운영허가에 관한 규제개혁은 허가절차에 관한 프로세스를 대폭 개선해서 신청인의 행정부담을 경감하고 또한 허가심사과정에서 국가안보 등에 미치는 영향이 명백한 경우에만 허가를 제한하는 내용을 골자로 한다. 그러나 개인 우주활동의 자유 확대는 국가간 상이한 규제체제로 인해 국제법상 분쟁이나 위반을 초래할 수 있기 때문에 국제적인 차원에서 미국의 규제개혁 노력에 관심을 갖고 우주기술 및 우주산업의 수준에 맞게 신축적으로 적용 가능한 국제적 규범을 발전시키기 위한 노력이 필요하다.

1. 서론

우주기술이 고도화되고 우주활동이 다양화되면서 우주영역은 국가안보와 국가의 경제적 부를 동시에 달성하기 위한 활동의 장으로 인식되고 있다. 우주의 탐사와 이용은 우리의 삶을 영위하는데 있어 무한한 혜택을 주는 동시에 많은 국가와 민간기업이 우주활동에 참여하고 우주시스템 및 위성영상 등에 대한 접근이 용이해지면서 국가안보에 대한 우려 또한 커지게 되었다.

미국은 국가안보를 해치지 않는 범위 내에서 우주기술의 진보와 환경에 맞게 민간 부문의 상업적 우주활동을 촉진함으로써 미국의 선도적 지위를 유지하고자 한다. 미 트럼프 대통령이 2017년 12월 발표한 국가안보전략은 우주를 국가이익을 달성하기 위한 핵심영역의 하나로 격상시키고 있으며, 이런 점에서 미 행정부가 추진하고 있는 상업적 우주활동에 대한 규제개혁 정책은 국가안보차원에서 이해할 수 있다. 전통적 우주활동 가운데 하나인 원격탐사활동은 1950년대 말 미국과 구 소련간의 냉전이라는 시대적 환경에서 시작된 이래 상업화가 크게 진전되고 원격탐사활동을 둘러싼 사업 및 계약 구도가 복잡해짐에도 불구하고 미국의 현행 규율 체제는 1992년 제정법에 근거하고 있어 시대적 낙후성을 면하지 못하고 있다.

미 행정부는 그간 사실상 폐지되었던 국가우주위원회를 부활하여 상업적 우주활동의 전 부문에 걸쳐 규제개혁정책을 주도하고 있다. 이 계획에 따라 상무부는 발사서비스 및 통신위성 분야를 제외한 거의 모든 민간우주활동에 대한 규제개혁조치를 단행하고 있다. 상무부는 민간의 원격탐사활동에 대한 규제업무 주무기관을 산하의 국가해양대기국(National Oceanic and Atmospheric Administration: NOAA)에서 상무부 본청 직속의 확대 신설조직으로 격상시키는 한편 허가의 범위와 대상을 축소하고 절차를 간소화 하는 등의 입법제안과 소관 규칙의 개정작업을 진행하고 있다.

미 의회 역시 상업적 원격탐사활동을 포함한 우주활동과 관련하여 규제개혁 논의를 진행하고 있다. 상하 양원에서 각각 발의한 입법안이 비록 부결되거나 회기 종료로 인해 법률로 성안되지는 못했으나, 이들 법안이 행정부의 개혁방향 및 목표와 크게 다르지 않기 때문에 행정부의 소관 규칙 개정작업 과정에서 의회의 입법논의도 재개될 것으로 예상된다.

이 논문에서는 미국 정부와 의회가 민간부문의 상업적 원격탐사활동을 촉진하고 세계적 경쟁력을 유지하기 위해 어떠한 노력을 하고 있는지 알아보고자 한다. 먼저, 민간부문의 상업적 원격탐사활동에 대한 국제법상의 규제체제와 국내법상의 입법체계를 간략히 살펴보고, 다음으로 행정부의 개혁정책과 의회의 입법안을 중심으로 운영허가신청, 허가심사, 운영조건 등 주요 인허가 단계 별로 규제 개선 노력을 구체적으로 분석한다. 마지막으로 우리나라의 입법개선사항에 대한 시사점을 알아보고자 한다. 이 논문은 원격탐사시스템의 운영허가에 관한 내용을 중심으로 하며, 원격탐사활동으로 얻어지는 위성영상 데이터의 활용(보급 등 데이터 정책에 관한 내용은 이번 연구의 대상이 아니다.

2. 미국의 상업원격탐사활동 규제체제

1) 국제법상 규제

국가는 국제조약 등 국제법상 권리(의무의 주체로서 자신의 행위에 대해 국제적으로 책임을 지는 것이 원칙이지만 우주활동분야에서는 국가 자신의 행위가 아닌 민간의 우주활동으로 인하여 손해가 발생한 경우에도 국가가 직접적인 책임을 진다. 우주조약(Outer Space Treaty) 제6조에 따르면 국가는 민간 등 비 정부주체 (nongovernmental entities)의 우주활동을 승인하고 감독할 책임을 지며, 같은 조약 제7조 및 책임협약(Liability Convention)에서는 우주활동으로 인하여 손해가 발생한 경우 국가의 배상책임에 관하여 상세히 규정하고있다.

국가가 민간우주활동에 대한 승인절차를 국내법적으로 실행하는 때에는 국제적 의무를 고려하여야 한다. 국제의무에 반하는 국내적 조치는 국제법 위반이 되며, 국가가 국제적 의무를 면하기 위해 국내법을 원용하는 것은 허용되지 않는다(Vienna Convention 제27조). 이런 점에서 UN 헌장을 포함한 국제법 준수를 규정한 우주 조약 제3조는 국가의 국제법상 의무를 우주활동에도 적용되게 하는 통로 역할을 하며, 이는 규제기관의 승인과 감독을 위한 근거가 된다(Spencer, 2010).

그러나 우주조약에는 우주활동에 필요한 승인 및 감독에 대한 규정만 있을 뿐 구체적인 실행기준이나 절차에 대해서는 아무런 언급이 없다. 따라서 승인과 감독을 위한 규제의 형식 및 범위는 개별 국가의 고유 입법사항에 속한다고 볼 수 있다(Spencer, 2010). 이와 관련하여 UN 우주평화이용위원회(Committee on the PeacefulUses of Outer Space: COPUOS)는 2013년 UN 총회 결의 (UNGA Resolution A/68/74)를 통해 국내 입법의 형식과 내용은 개별 국가의 구체적 필요와 요구조건에 따라 달라질 수 있다는 점을 인정하고 있다.

한편, UN 총회는 1986년 12월 원격탐사활동에 관한 원칙을 담은 결의문(UNGA Resolution A/41/65)을 채택한 바 있는데, 이와 같이 국제기구에서 비 구속적인 절차를 통해 이루어지는 결의(resolutions), 선언(declarations), 원칙(principles)을 국제 연성법(soft law)이라고 통칭한다. 연성법은 비록 법적 구속력을 갖고 있지는 못하나 때가 되면 국제관습법으로 응고될 수 있다는 점에서 의미가 있다. 연성법은 이해관계자의 집단적 지혜(stakeholders’ collective wisdom)의 선언으로서 해당 문제에 대한 진전된 합의를 가져올 것이며, 국가는 우주활동에 대한 감독의무를 행사하는데 있어 유용한 경우 국내법 제정 시 이를 반영할 수도 있을 것이다(Spencer, 2010).

2) 미 국내법상 규제

미국의 원격탐사활동은 Earth Resources Technology Satellite 1(ERTS-1) 위성이 발사된 1972년으로 거슬러 올라간다. 이 위성은 후에 Landsat으로 불리게 되었으며 Landsat 프로그램의 일환으로 현재 8호까지 운영되고있다. Landsat 1호가 발사되던 당시만 해도 원격탐사활동을 규율 하는 정식 법률은 없었으며, 원격탐사 데이터는 원하는 사람이면 누구에게나 제공한다는 비차별접근정책(nondiscriminatory access policy)만이 존재할 뿐이었다(Gabrynowicz, 2007). 미국에서 원격탐사활동을 규율하는 법률이 처음 만들어진 것은 1984년 원격탐사상업화법(Land Remote Sensing Commercialization Act of 1984)으로, 이 법에서는 정부소유인 Landsat 위성의 운영과 민간의 영상데이터 이용 조건을 규정하고 있다.

미국의 현행 원격탐사 법률은 1992년 원격탐사정책법(Land Remote Sensing Policy Act of 1992)으로 앞의 1984년 법을 폐지하고 새로 제정된 두 번째 연방법에 해당된다. 1992년 신법에서는 원격탐사 데이터의 지속적인 수집과 활용이 지구 천연자원의 관리, 국가안보기능의 수행, 그리고 과학·경제·사회적으로 중요한 활동의 기획 및 이행에 있어 매우 유용한 가치로 원격탐사의 중요성을 강조하고, 또한 Landsat 위성을 통해 미국의 세계적 지위가 확립됐다고 밝히면서 원격탐사의 상업화를 미국의 장기정책목표로 선언하고 있다. 미 원격탐사법에서는 민간부문의 원격탐사활동에 대한 정부의 승인과 감독 절차를 규정하고 있다. 이 법에 따르면, 원격탐사시스템을 운영하고자 하는 사람은 반드시 상무부로부터 시스템 운영허가를 받아야 하며, 상무부장관은 허가심사 시 신청인이 관련 법규와 미국의 국제적 의무, 국가안보사항을 준수하는지를 판단해야 한다.

한편, 미 행정부는 2003년 4월 상업원격탐사에 관한 정책(U.S. Commercial Remote Sensing Policy)을 발표하였는데, 이에 따르면 연방정부는 상업원격탐사시스템의 활용과 업계의 경쟁력 강화를 도모하고 또한 상업원격탐사시스템의 운영과 수출을 위한 적절한 규제환경을 조성해야 한다(White House, 2003). 상무부장관은 연방법과 정책에서 정한 권한 범위 내에서 원격탐사 데이터의 이용과 민간부문의 원격탐사운영허가에 관한 세부적인 절차를 연방규칙(15 CFR part 960)에 정하고 있다. 연방정부의 각 부처는 소관 업무 전반에 걸쳐 상세한 기준과 절차를 제시함으로써 연방법에서 부여 받은 권한을 행사하게 된다.

3. 미국의 상업원격탐사활동에 대한 규제개혁 정책

1) 규제개혁 추진배경

미국의 상업적 우주활동에 대한 규제개혁정책은 보다 큰 틀에서는 트럼프 대통령이 2017년 12월 18일 발표한 국가안보전략(White House, 2017)에 기초하고 있다. 이 보고서는 우주를 국가안보와 경제적 번영을 증진하기 위한 중요한 활동영역으로 정의하고, 미국의 선도적 지위 유지와 기업의 경쟁력의 제고를 위해 과감한 규제개혁을 주문하고 있다. 경제적 부는 평화를 보전하는데 필요한 힘의 원천이 되며 우주활동에 대한 규제개혁을 통해 국가안보와 경제적 번영을 동시에 달성하고자 하는 의도로 생각된다.

미국의 우주정책 및 상업우주규제개혁의 중심에는 국가우주위원회(National Space Council: NSC)가 있다. NSC는 부통령을 위원장으로 하며 국가우주정책과 전략에 대해 대통령 자문 및 보좌 역할을 한다(Kwon et al., 2018). NSC는 국가안보전략에서 제시한 역점과제의 하나로 미국이 우주활동 분야에서 선도적 지위를 유지하기 위한 통합적 노력을 담은 2018년 3월 국가우주전략 (White House, 2018a)을 성안하고 우주사업의 증진 및 미국 기업의 경쟁력 유지를 위해 필요한 규정의 개정 및 정비 작업을 주도하고 있다.

2) 규제개혁 정책 및 입법동향

미 트럼프 대통령은 시대에 맞지 않는 규제체제를 개선하고 상업우주활동을 활성화하기 위해 2018년 5월 24일 우주정책 행정명령인 Space Policy Directive(SPD)-2 (White House, 2018b)를 발표했다. SPD-2는 상업원격탐사분야를 비롯해 우주발사 및 재진입, 수출통제, 무선주파수스펙트럼 분야의 규제개혁 방향을 제시하고 민간의 상업적 우주활동을 적극 지원하기 위해 상무부에 전담 조직을 구축하는 방안을 모색하고 있다. 연방정부의 각 부처는 이 행정명령에서 정한 목적과 원칙에 맞게 소관 규제체제 및 규칙에 대한 심사와 개혁 조치를 진행하게 된다. 상무부는 원격탐사활동에 대한 소관규칙의 개정을 위해 일반인의 의견을 수렴하여 규칙개정 작업을 진행하고 있으며, 의회의 입법이 필요한 내용에 대해서는 입법제안을 예산관리국(Office of Management and Budget: OMB)에 제출한 상태이다(DOC, 2018a). 미 의회 또한 상하 양원에서 각각 개혁입법을 위한 노력을 진행하고 있는데, 이를 정리하면 다음의 Table 1과 같다.

 Table 1. US Commercial Remote Sensing Regulatory Reform Outlines

상무부는 ANPRM(Advanced Notice of Proposed Rulemaking) 사전고시(White House, 2018a)를 통해 면허취득요건, 면허신청 및 심사절차, 면허발급조건, 이행 및 집행, 다른 규제체제와의 통합 등 다섯 주제에 대한 일반의견수렴절차를 완료하였으나 최근 연방정부 일시폐쇄로 인해 개정작업이 지연되고 있다. 미 의회 역시 행정부의 규제개혁 노력에 발맞춰 상업적 우주활동을강화하기 위한 입법 논의를 진행하고 있다. 위의 Table1에서 보듯 상하 양원은 각각 독자적인 법안을 상정하였으나 최종 법안단계에 까지는 이르지 못하였다. 그러나 행정부와 의회의 개혁 목표와 방향이 크게 다르지 않기 때문에 새로운 의회 회기가 시작되면서 양 원간의 조율과 행정부와의 협의를 거쳐 새로운 입법안이 제시될 것으로 예상된다.

3) 상업원격탐사 규제개혁 주요내용

(1) 허가 관할

미 원격탐사법에서는 민간부문의 상업적 원격탐사활동에 대한 허가 권한을 상무부(Department of Commerce)에게 부여하고 있으며(51 USC 60121), 실제 규제업무는 상무부 산하 국가해양대기국(National Oceanic and Atmospheric Administration: NOAA) 내의 상업원격탐사규제실(Commercial Remote Sensing Regulatory Affairs Office: CRSRA)에서 관할하고 있다.

트럼프 행정부는 민간부문의 상업적 우주활동을 촉진하기 위해 상무부내에 모든 민간부문의 우주활동을 총괄하는 단일전담부서(“one-stop shop”)를 설치하고자 한다(White House, 2018b). 상무부는 SPD-2 발표 직후 NOAA 내의 CRSRA와 우주상무실(Office of Space Commerce)을 통합하여 차관(Under Secretary)을 책임자로 하는 ‘SPACE’(Space Policy Advancing Commercial Enterprise) Administration 창설 방안을 발표한 바 있으나(DOC, 2018b), 최종적으로는 상무부 본청 내에 상업우주국(Bureau of Space Commerce)을 설치하여 상업우주담당 차관보(Assistant Secretary for Space Commerce)가 맡도록 하는 입법제안(Legislative Proposal, 2018)을 의회에 제출하였다(DOC, 2018c).

미 하원 법안 역시 NOAA 내의 CRSRA를 우주상무실과 통합하고 상무부 장관 직속 관할로 격상시켜 모든 우주활동에 대한 규율 업무를 전담하게 한다는 점에서 행정부의 안과 크게 다르지 않다(51 USC 80209, 50702 수정안).

민간부문의 상업적 우주활동에 대한 사실상 모든 규제업무가 상무부의 신설조직으로 일원화된다 하더라도 연방통신위원회(Federal Communication Commission: FCC)가 관할하는 통신위성과 교통부/연방항공국 (Department of Transportation/Federal Aviation Administration: DOT/FAA)이 관할하는 발사 및 재진입에 대한 허가업무는 여전히 해당기관의 고유업무로 남게 된다. 장기적으로 이들 업무까지도 단일 부처로 통합할 것인지는 기술수준이나 시장환경, 안보적 측면을 고려하여 판단할 수 있을 것이다.

(2) 관할범위 (허가신청인 및 신청 대상)

원격탐사 기술이 고도화되고 새로운 탐사활동이 전개되면서 시스템의 운영 및 관리에는 많은 기관이 관계되고 이를 위한 사업 및 계약체계 또한 복잡한 형태를 띠고 있다. 그러나 현행 법률은 원격탐사시스템을 운영하고자 하는 모든 민간부문 당사자에게 운영허가를 받도록 규정하고 있다(51 USC 60121(a), 60122(a)). 허가를 필요로 하는 시스템의 범위에 대해서도 별추적기(star tracker)와 소형 손잡이 카메라(handheld camera)를 제외하고는(Space News, 2018) 어떠한 제한도 두고 있지 않아 사실상 모든 시스템이 운영목적이나 성능에 상관 없이 허가대상이 된다.

상무부는 낙후된 규제체제를 개선하기 위해 소관 규칙의 개정에 앞서 허가신청인과 원격탐사시스템의 개념정의에 관한 일반인의 의견을 수렴하고 있다(DOC, 2018d). 한편, 미 의회는 정부허가를 받아야 하는 ‘민간원격탐사우주시스템’의 개념과 관련하여 보다 구체적이고 실효성 있는 입법제안을 하고 있다. 현행 규정상으로는 사실상 모든 시스템이 상무부의 허가대상으로 국가안보 등에 직접적인 영향을 주지 않는 경우에도 동일한 허가심사절차를 거쳐야 한다. 이에 미 의회는 상원과 하원 모두 국가안보에 직접적인 영향을 주지 않는 일정한 원격탐사시스템에 대해서는 허가를 면제해주는 방안을 제시하고 있다.

미 하원은 상무부 허가면제 기준으로 두 가지 최소예외조건(de minimis exception)을 제시하고 있다. 이에 따르면, 우주기반원격탐사시스템이 우주물체의 주된 설계목적에 부수적(ancillary) 이거나 혹은 국가안보 영향 여부를 판단하기에 너무나 사소한(trivial) 경우에는 상무부의 재량에 따라 허가를 받지 않아도 된다(51 USC 80201(d)(1) 수정안). 이와 관련해서 상무부는 국가안보영향을 판단하는 기준에 대한 세부기준을 입법 후 1년 이내에 정해야 한다(51 USC 80201(d)(2) 수정안). 상원은 허가를 받아야 하는 원격탐사활동을 지구 이미지로 가공할 수 있는 데이터의 수집을 주 목적으로 하는 “지구관측활동”(Earth observation activity)으로 제한함으로써 불필요한 규제를 완화하는 노력을 하고 있다(51 USC 60101(4), 60124(a) 수정안).

원격탐사시스템과 허가신청인에 대한 개념은 민간의 우주활동에 대한 정부의 승인과 감독이 미치는 관할범위를 결정하는데 있어 고려해야 할 핵심요소 가운데 하나이다. 이들 개념을 지나치게 구체적으로 명시하면 명확성은 높아질 수 있으나 기술의 진보 및 상황에 맞는 신축적 대응이 곤란해지는 반면, 이와 반대로 개념을 폭넓게 정의하는 경우에는 법 적용의 유연성을 높이는데 도움은 될 수 있으나 명확성이 떨어진다는 단점이 있으므로 기술 및 산업의 발전에 맞춰 법 적용의 유연성과 명확성을 동시에 추구할 수 있는 균형이 필요하다.

(3) 허가신청 절차

상무부는 원격탐사허가 신청서를 받은 후 120일 이내 허가여부를 결정해야 하며, 만약 이 기간 내에 최종결정이 이루어지지 않는 경우 신청인에게 해당 현안과 조치계획을 통보해야 한다(51 USC 60121(b)(2), (c)). 상무부는 원격탐사 운영허가 시 신청인이 관련 법규와 미국의 국제적 의무 및 국가안보 관련사항을 준수할 것인지 서면으로 판단해야 한다(51 USC 60121(b)(1)). 이러한 절차는 모든 원격탐사시스템에 적용되기 때문에 국가안보에 위협이 되지 않는 원격탐사활동 역시 동일한 허가절차를 받아야 한다. 그러나 이러한 획일적 기준을 적용하는 것은 오히려 안보영향에 대한 평가역량을 분산시키고 국가의 경제적 성장능력을 저하시키는 역설적인 상황을 초래할 수 있다.

상무부는 원격탐사시스템을 일정 유형(category)으로 분류하여 최소조건의 위험(de minimis risk)만을 제기하는 시스템에 대해서는 허가조건의 이행기준이 덜 엄격하고 신속한 허가절차를 강구하고 있다(DOC, 2018d). 이는 앞서 살펴본 하원의 입법안과 유사하여 궁극적으로는 국가안보영향 유무를 판단하는 최소기준 조건을 어떻게 정의할 것인가가 관건이 될 것이다.

미 하원은 상무부의 허가 심사기간을 신청서 접수 후 90일로 단축하여 이 기간 내에 승인 혹은 거부 여부를 결정하도록 하고, 만약 이 기간이 지나면 허가신청은 조건없이 승인되는 방안을 제시하고 있다(51 USC80202(b)(1), (3) 수정안). 심사기간의 연장은 오직 국가안보위협을 평가하는데 필요한 경우에 한하여 추가로 60일이 허용되기는 하지만, 연장을 위해서는 매우 엄격한 요건이 적용된다. 심사기간의 연장은 오직 대통령에게만 주어지는 권한으로서 누구에게도 위임이 불가능하며, 상하양원의 소관위원회에 연장 필요성을 통지해야만 가능하다. 통지 시에는 연장 필요성에 대한 명백하고도 설득력 있는 증거(clear and convincing evidence)와 함께 처음 90일 심사기간 중 수행한 노력과 잠정 오결론, 그리고 추가 연장 기간 동안 최종결론을 낼 수 있다는 보장책을 제공해야 한다(51 USC 80202(b)(4) 수정안).

미 상원은 심사기간의 단축을 위해 현재 상무부장관이 신청인의 제출서류가 완비되었는지 검토하여 신청인에게 통지해야 하는 기간을 신청서 접수 후 30일에서 14일 이내로 축소하고(51 USC 60121(b)(2) 수정안; 51 USC 60124(c)(2) 수정안), 또한 정해진 120일의 심사기간 이내에 승인 혹은 거부 여부를 판단하지 못하는 경우에는 심사기간 경과 익일에 지연이유 등 신청현황을 의회에 통지하도록 제안하고 있다(51 USC 60124(d)(4) 수정안).

가능한 한 행정절차를 간소화하고 행정소요기간을 단축하는데 이견을 가질 이유는 없을 것이다. 그러나 시스템을 유형화하여 허가절차를 달리하겠다는 상무부의 구상이 과연 변화하는 기술수준과 환경에 대응할 수 있을 정도로 효과적일지는 의문스럽다. 오히려 의회의 제안과 같이 심사 기간의 연장요건을 매우 엄격히 정하고 연장사유를 국가안보에 직결된 경우로 한정하는 것이 보다 현실적이라고 본다.

(4) 심사 및 운영조건

상무부는 모든 원격탐사허가에 적용되는 표준조건을 부과하고 있다(15 CFR 960.11(b)). 표준조건은 신청인에게 명확성을 제공할 수 있지만 또 다른 한편으로는 특정 시스템에 적합한 조건을 결정하는데 있어 융통성이 떨어지고 이로 인해 업계에 막대한 규제부담을 안김으로써 미국의 경쟁력을 제고하기 위한 정책에 역행하는 결과를 초래할 수 있다. 이에 상무부는 법률상 요구되거나 혹은 국가안보, 대외정책, 국제적 의무에 대한 치명적 위험(critical risk)이 확인되는 경우에만 허가조건을 부과하는 방안을 강구하고 있다(DOC, 2018d).

국가안보, 대외정책 그리고 국제적 의무에 관한 사항은 운영허가 심사에 있어 중요한 고려요소이자 허가의 조건이기도 하다. 현행 법률상 상무부는 이들 문제에 대해 반드시 국방부 및 국무부와 협의해야 한다. 허가에 관한 최종 권한이 상무부장관에게 있기는 하지만 국가안보나 국제적 의무에 관한 조건의 결정은 전적으로 국방부와 국무부의 고유 권한에 속한다(51 USC 60121(a)(1), 60121(b), 60122(b), 60147(a)-(b)).

미 의회는 국가안보영향 여부 등에 관한 결정에 있어서 상무부의 권한을 강화하고자 한다. 하원 법안은 국무부와 국방부의 허가조건 부과권한을 규정한 조문(51 USC 60147)을 폐지하고(HR 2809 SEC. 6(b)(1)(B)) 상무부가 필요하다고 판단하는 경우 관련부처와 협의를 하도록 함으로써 상무부에게 원격탐사허가에 관한 전반적인 권한을 부여하고 있다(51 USC 80201(a), (b) 수정안; 51 USC 80310(a) 수정안). 이 법안에서는 이러한 관련부처와의 협의절차가 시스템의 운영을 승인, 감독하고 조건을 부과하는 상무부의 독점적 권한(exclusive authority)에 영향을 주지 않는다고 규정함으로써 조건부과에 있어 상무부의 우월적 기능을 명확히 하고 있다(51 USC 80310(b) 수정안).

이 법안에서는 국가안보 및 국제적 의무에 관한 상무부의 조건부과권한을 인정하면서도 조건의 부과에 필요한 요건을 법률에 엄격히 규정하고 또한 특별히 규정된 조건 이외에 실체적 조건(substantive condition)의 부과를 명시적으로 금지함으로써 상무부의 지나친 재량권 확대가능성에 일정한 제한을 두고 있다(51 USC 80301(d) 수정안).

먼저, 국가안보에 관한 조건의 부과에 대해 살펴 보면, 국방부장관과의 협의에 더하여 명확하고도 설득력있는 증거로써 해당 시스템이 미국의 국가안보에 중대한 위협(significant threat)이 된다고 판단하는 경우에 상무부장관이 이를 해소하는데 필요한 최소한의 조건을부과할 수 있으며, 해소할 수 있는 실행 가능한 방법(practicable way)이 없는 경우에는 허가신청을 거부할 수 있다(51 USC 80202(c)(1) 수정안). 중대한 위협이란 급박(imminent)하면서도 미 정부의 활동이나 운영에 대한 변경을 통해 경감이 불가능한 위협을 말한다(51 USC 80202(c)(2) 수정안). 상무부가 부과하는 조건은 합리적인 수준의 상업적 노력으로 달성 가능한 조건이어야하며, 조건을 부과하기로 한 경우 명확한 근거를 담은 통지를 신청인과 의회에 제공해야 한다. 국가안보와 관련한 상무부장관의 권한은 장관의 고유책무로서 위임할 수 없다(51 USC 80202(c)(3)-(6) 수정안).

국제적 의무에 관한 문제에 대해서는 민간인의 우주탐사와 이용의 자유를 최대한 보장하기 위한 기준을 제시하고 있다. 하원 법안에 따르면 대통령과 연방정부 각 부처는 미국의 국제적 의무의 해석과 이행에 있어 민간 주체의 우주탐사 및 이용의 자유에 대한 규제와 제한을 가능한 한 최소화하고 있다(51 USC 80305 수정안).

한편, 미 상원은 획일적인 허가기준을 탈피하기 위한 신속처리절차를 제안하고 있다. 즉, 기존의 승인을 받은 지구관측활동과 유사한 신청에 대하여는 신속심사절차 (expedited review)를 채택할 수 있다(51 USC 60124(d)(5)) 수정안). 이는 궁극적으로는 허가대상 시스템의 범위를 정하는 문제로서 상무부의 규칙개정을 통해 세부기준이 정해질 것으로 본다.

(5) 운영변경 및 종료

현행 법률에 따르면 모든 민간원격탐사시스템에 대해 운영허가가 필요하듯이 허가 이후에 이루어지는 모든 변경사항에 대해서도 상무부장관의 감독을 받아야한다. 운영허가를 받은 자는 상무부장관에게 궤도 및 데이터 수집 특성에 관한 완전한 정보를 제공해야 하며 운영허가조건을 위반하는 모든 변경사항을 즉시 통보해야 한다(51 USC 60122(a)(5); 15 CFR 960.11(b)(11)). 이와 관련해 하원 법안은 운영변경에 관한 통보범위와 내용을 대폭 간소화하여, 시스템의 운영이 영구히 중단되거나 혹은 시스템의 파괴와 같은 재난적 사고(catastrophic event)가 발생한 경우에만 상무부장관에게 적시에 통지하도록 제안하고 있다(51 USC 80203(a) 수정안). 시스템이나 시스템의 운영에 있어 중대한 변경이 있는 경우, 상무부장관은 관련 정보를 제공받아 14일 내에 이러한 변경이 다시 허가심사절차를 진행해야 할 정도로 중대한 사안인지 여부를 판단해서 만약 이에 해당된다고 판단하는 경우에는 새로운 허가신청의 경우와 마찬가지로 90일의 기간 내에 심사를 완료해야 한다(51 USC 80203(b), (c) 수정안). 운영허가를 발급한 이후에는 조건을 변경하거나 추가할 수 없는 것이 원칙이지만 이와 같이 시스템이나 운영계획에 중대한 변경이 있는 경우에는 예외적으로 새로운 조건을 소급하여 적용하는 것이 가능하다(51 USC 80202(c)(5) 수정안).

한편, 시스템의 임무가 종료된 후에는 이를 처분해야한다(51 USC 60122(b)(4); 15 CFR 960.11(b)(12)). 위성의 처분계획은 운영허가 신청 시 제출서류 가운데 하나로서 상무부장관의 허가심사대상이다. 미 연방정부는 위성의 임무종료 후 처분에 관한 가이드라인을 담은 ‘우주폐기물 경감표준관행’(U.S. Government Orbital Debris Mitigation Standard Practices)(USG, 1997)을 제정하여 시행하고 있다. 이 가이드라인은 1997년 NASA와 국방부가 중심이 되어 연방정부 차원에서 우주폐기물의 발생을 억제하기 위해 제정되었으며, 연방정부가 운영 혹은 구매하는 위성 및 발사체와 민간업계의 인허가 업무에 활용되고 있다.

미 트럼프 행정부는 2018년 6월 18일 우주상황관리 (Space Traffic Management: STM)에 관한 대통령 행정명령 SPD-3(White House, 2018c)를 발표하면서 우주활동의 안전성, 안정성, 지속가능성을 보장하기 위한 노력의 일환으로 이 가이드라인을 개선해서 소관 인허가 프로세스에 반영하는 방안을 강구할 것을 지시하고 있다.

4) 평가 및 시사점

원격탐사 운영허가를 포함한 미국의 상업적 우주활동에 대한 규제개혁정책은 크게 두 가지 측면에서 평가할 수 있다. 첫 번째는 개인과 기업에 대한 우주활동의 자유를 최대한 보장하는 것이고, 두 번째는 우주활동에 대한 국가안보 인식의 격상을 들 수 있다. 우주활동의 자유는 우주조약에서 인정하는 우주활동의 기본원칙으로서 미 행정부와 의회는 국제법에 명백히 위반되지 않는 한 이를 넓게 해석하고자 한다. 우주는 경제적 번영으로 국가 이익을 달성하기 위한 핵심적 활동영역의 하나로서 우주의 탐사 및 이용의 자유는 최대한 보장되어야 한다는 입장이다. 따라서 미국의 규제개혁정책은 우주조약 상 민간우주활동에 대한 정부의 승인과 지속적 감독이라는 국제적 의무를 이행하기 위한 국내적 규제체제를 갖춤과 동시에 앞선 우주탐사기술을 이용해 미국이 세계에서 선도적 지위를 유지하고 강화하기 위한 규범적 노력으로 이해될 수 있다.

다음으로, 미 의회의 입법에서 드러난 특징 가운데 하나는 운영허가의 심사과정에서 국가안보 영향에 대한 판단과 해석기준을 구체적으로 제시했다는 점을 들 수 있다. 국가안보와 관련해 매우 엄격한 심사기준과 절차를 제시함으로써 명백하고도 설득력 있는 증거가 없으면 국가안보만의 이유로 민간의 원격탐사활동을 제한해서는 안 된다. 우주활동의 자유를 지나치게 강조함으로써 자칫 국가안보를 희생할 수 있다는 우려를 가질 수 있으나, 미 의회와 행정부는 규제완화를 통해 오히려 경제적 번영을 이룸과 동시에 국가안보에 위협이 될 수 있는 분야에만 심사역량을 집중할 수 있을 것으로 기대하고 있다. 이는 우주활동을 국가이익 달성의 주요 수단으로 보는 통합적 시각에서 이해될 수 있으며, 우주기술의 발전수준 및 상황에 맞는 바람직한 방향으로 평가된다.

미국의 상업적 원격탐사활동에 대한 규제체제와 규제개혁 노력에 비추어 볼 때 우리나라는 매우 미흡한 수준이다. 우리나라는 민간부문 원격탐사시스템의 운영에 관한 규제체제를 갖추고 있지 않을 뿐만 아니라, 현행 우주개발진흥법(법률 제7538호 2005년 5월 31일 제정, 법률 제15243호 2017년 12월 19일 일부 개정)에서도 운영허가에 관한 규정은 전혀 없다. 다만 제11조 제2항에서 우주발사체를 발사하고자 하는 자가 안전성분석보고서, 탑재체운용계획서 등을 주무부장관에게 제출하여 허가를 받도록 하고 있을 따름이다.

그러나 우주발사체에 실리는 탑재체의 운영 주체는 발사서비스를 제공하는 자와 독립된 별개의 행위주체일 수 있는 만큼, 탑재체 운영에 관한 문제를 발사서비스 제공자가 책임지는 것은 불합리하다. 더구나 우주손해배상법(법률 제8714호 2007년 12월 2일 제정, 법률 제14839호 2017년 7월 26일 일부 개정) 제4조 제1항에 따르면 우주손해가 발생한 경우 탑재체 공급자 또한 배상책임에서 자유롭지 못하기 때문에 이들의 우주활동에 대해서도 국가의 명백한 승인과 지속적인 감독이 필요하다.

4. 결론

우주활동은 국가안보뿐만 아니라 경제적 번영을 이루는데 있어서 절대적인 중요성을 갖게 되었으며, 정부와 비 정부주체가 수행하는 공공(civil), 상업(commercial), 국가안보(national security) 목적의 모든 국가우주활동은 국익을 달성하기 위한 하나의 통합적인 시각에서 바라봐야 하는 당위성을 제공하고 있다. 미 정부가 민간부문의 상업적 우주시스템에 대해서도 국가안보차원의 보호조치를 강구하는 것은 당연한 논리적 귀결이라고 평가할 수 있다.

원격탐사를 비롯해 상업적 우주활동을 촉진하기 위한 규제개혁의 핵심은 우주의 자유로운 탐사와 이용을 최대한 보장하는 한편 동시에 국가안보에 미치는 영향을 최소화하는데 있다. 미 행정부와 의회가 추진하고 있는 규제개혁의 가장 큰 특징은 민간의 우주활동을 적극적으로 허용하고, 이에 대한 제한은 이러한 우주활동으로 인해 국가안보에 직접적인 위협이 된다는 명백한 증거와 기준에 따르도록 한다는 점이다. 우주의 상업적 이용이 국가안보에 우선하는 것으로 오해할 수 있으나 앞에서 언급한 우주활동에 대한 통합적인 시각에서 본다면 오히려 국가안보역량을 증진하는데 기여하는 것으로 이해할 수 있다.

개인과 기업의 우주활동을 최대한 보장하기 위한 미국의 규제개혁 정책은 자칫 국제법상의 국가 의무를 위반하는 결과를 초래할 수 있다. 국제법상 국가는 민간의 우주활동에 대해 승인과 감독의 의무를 지고 있으나 이를 실행하기 위한 구체적인 내용과 형식은 각국의 국내적 절차에 따르게 되므로 국가마다 상이한 규제체제는 국가간 분쟁의 원인이 될 수 있다. 우주기술 선도국이 민간의 우주활동의 자유를 확대하기 위한 규제개혁 노력에 국제적인 관심과 논의가 필요한 이유이다.

현재 우주활동은 원격탐사활동을 넘어 새로운 우주탐사활동으로 전개되고 있는데도 우리나라는 가장 전통적인 우주활동에 대해서조차 정부의 승인과 감독체제를 마련하지 못하고 발사허가 심사 시 발사안전 및 탑재체 운영계획 등을 검토하는 수준에 머물러 있다. 이러한 규율체제의 미비는 아직 민간의 원격탐사활동을 규율할 정도로 관련 우주산업이 형성되어 있지 않기 때문이라고 볼 수도 있으나 국제법상 국가는 민간이 수행하는 우주활동을 승인하고 감독할 국제적 책임을 지기때문에 국가의 국제적 의무를 해소할 최소한의 국내적 절차와 기준을 마련해야 할 것이다.

미 행정부와 의회는 상업적 원격탐사활동을 촉진하기 위해 개인과 기업에 대한 우주활동의 자유를 최대한 보장하고자 한다. 이들의 우주활동을 제한할 수 있는 유일한 기준은 국가안보에 미치는 영향 여부뿐이라고 해도 과언은 아니다. 우주기술의 진보에 따른 우주의 상업적 이용을 선도하면서도 국가안보 역량을 동시에 강화하기 위한 노력은 우리의 입법방향에 올바른 지평을 제공할 수 있을 것으로 본다.