Industrial Policy as a Development Strategy: Cuba' s Experience and Policy Implications

개발전략으로서 산업정책: 쿠바의 경험과 정책적 시사점

This paper analyzes Cuba's market-oriented reforms to alleviate essential problems with socialist countries such as soft budget constraints and incentive problems. It also discuss about effectiveness of industrial policy as a development strategy. The soft budget constraints and incentive problems resulted in the collapse of Soviet bloc and COMECON in early 1990s. After the collapse, Cuban economy suffered a steep dive, and national income tumbling down rapidly. Cuban faced serious shortages of food, gasoline, and other basic necessities of life. To halt and partially reverse economic downturn and dire austerity in the 1990's, the Cuban government made some partial reforms to the inherited Soviet system of cental planningand faced severe shortage in food, energy, and daily necessities. In response to the economic crisis. Cuba introduced economic reforms and implemented industrial policy as a development strategy as long as Cuba maintained a strong socialist country. Cuban government established the economic free zone law and attempted to induce foreign direct investment by implementing export-led industrial policy. Fiedel Castro approved the Law No. 165 "Free Zones and Industrial Parks", in 1996. However, Cuba's ESZ strategy seems to have failed because of the U.S. sanctions, but also because of Cuba's own policies, which do not allow foreign investors to hire workers directly and impose a high implicit tax on wages. By limiting advanced techniques of personnel and organization management, indirect employment can result in lowering work efforts and productivity of workers, and aggravating production efficiency in the ESZs. Another reason to fail comes from the double wage structure due to the double monetary-exchange rate system. Most of the high non-wage costs result from the double exchange rate system. Due to Cuba's imbalanced industry and production structures, concentrated labor force, and urbanization and centralization of agriculture production, the industrial transformation development model suggested by Lewis has not been successful unlike other Asian agriculture-led development model. Cuba has to overcome many difficulties in implementing industrial policy as a development strategy.

이 논문은 쿠바의 기존의 발전 전략과 국가사회주의의 본질적 문제를 개선하기 위한 시장개혁 조처를 분석하고 발전전략으로서 산업정책의 효과성을 논의하였다. 국가사회주의의 계획 경제는 기본적으로 동기부여 체계(incentive system) 결여와 연성예산제약(soft budget constraint) 문제를 극복하기 쉽지 않다. 이 두 가지 문제는1990년대 주된 무역 대상국가인 소련과 동구 국가사회주의 국가의 몰락 초래하였다. 사회주의국가 블록의 몰락이후 쿠바는 식량부족, 에너지부족, 생필품 부족 등 심각한 경제위기에 봉착하였다. 이를 극복하기 위해 쿠바는 국가사회주의를 유지하는 수준에서 경제개혁을 단행하여 시장개혁 정책을 실행하고자 하였다. 특히, 수출주도형 산업정책으로 자유무역지대법을 통과시키고 강력한 외자 유치의 산업정책과 이를 통한 발전전략을 추진하였다. 그러나 마리엘특구 등 4개의 경제특구 설치에 의한 산업정책과 발전전략은 크게 성공을 거두지 못하였다고 평가되고 있다. 이는 기본적으로 이중적 고용과 임금, 그리고 이중화폐제도의 문제에서 비롯된다. 외국기업은 노동자를 쿠바의 고용청을 통해 간접적으로 고용하거나 해고할 수 있는 고용방식은 선진적인 인사 조직관리 기법 적용을 제한하게 되고 결국은 근로의욕 저하, 노동자의 생산성 하락과 효율성 하락으로 이어질 수 있다는 것이다. 또한 이중화폐제도로 인한 이중적 임금구조는 외국인투자기업에 인건비가 높이기 때문에 외국인이 쿠바에 적극적으로 직접투자를 꺼린 것이다. 또한 쿠바의 불균형 산업구조와 생산구조, 편중된 노동력 구조, 도심화와 농촌인구 슬림화, 농업생산의 중앙집권화 등으로 Lewis가 제안한 2부문모형인 아시아 농업주도 발전전략을 적용하기 쉽지 않아 보인다. 다시 말해, 쿠바는 산업정책을 통한 발전 전략을 수행하기 위해서 여러 가지 난점을 극복해야 할 것이다.