A Study on Applicability of French Legislative Approach for Radioactive Waste Management

프랑스 방사성폐기물 관리 법제화 사례의 적용성 연구

Abstract

Radioactive waste processing and disposal is a major problem that needs to be fully addressed by countries that use nuclear power. In recent years, only a few countries have made substantial progress on this issue, and the French stepwise legislative approach on radioactive waste management is evaluated as a successful case. For South Korea, it is still necessary to prepare an adequate national policy for dealing with radioactive waste so the French model has been suggested as a direction of policy making in Korea. Based on comparisons of technical status and sociopolitical indexes in both countries, then this study suggests that the French legislative model is a valid one which may be applicable to the Korean context, especially in relation to resource recycling and social acceptance enhancement strategies.

방사성폐기물의 처리와 관리는 원자력을 이용하는 국가들이 반드시 해결해야 하는 중요한 문제이다. 오늘날 동 사안에 대해서는 극소수의 국가들만이 실질적인 진척이 있으며, 그 중 프랑스의 관련 정책이 대표적인 성공 사례로 평가되고 있다. 한국의 경우에 있어서도 방사성폐기물의 관리에 대한 적절한 정책의 준비가 필요하며, 이에 프랑스 법제화 접근법을 적용하자는 제안들이 있다. 동 연구는 그 적용성 검토를 위해 방사성폐기물의 관리와 관련된 두 나라의 기술 현황 및 사회정책적 지표를 비교하였으며, 자원 재활용과 사회적 수용성 증진 전략 측면에서 프랑스식 법제화 모델을 반영하는 것이 바람직하다고 판단한다.

1. 서론

상용 원자력 발전소는 우라늄을 기반으로 핵분열 에너지를 이용하여 전기를 생산하며, 그 과정에서 일정 연소도 이상의 핵연료들은 노심에서 인출되어 최종 처분으로 이어지는 후행 핵연료주기를 따르게 된다. 즉 원전의 운영은 필연적으로 사용후핵연료를 포함한 방사성폐기물 등의 발생으로 이어지며, 이에 대한 적절한 조치가 없이는 지속적인 원자력발전의 이용을 기대할 수 없다. 이렇듯 방사성폐기물 관리는 원전을 이용하는 모든 국가들이 반드시 해결해야 할 사안이지만, 그 과정이 모든 국가에게 순탄한 것은 아니다. 현재 원전을 운영하는 많은 국가들 중에서 사용후핵연료 및 처리폐기물의 관리에 있어 처리 및 고준위 방사성폐기물 처분 지역의 부지특성 조사 등 실질적인 진척이 있는 나라는 핀란드, 스웨덴, 프랑스 등으로 평가되고 있으며, 그 외 국가들은 관련 연구개발과 기반 마련에 힘쓰고 있는 것으로 파악된다[1].

한국의 경우, 1978년 고리 1호기 가동을 시작으로 원자력 발전은 국내 전력수급에 중요한 역할을 담당하고 있다. 올해 초 신월성 2호기가 완공되면서 현재 국내에는 경수로 20기와 중수로 4기를 포함한 총 24기(2015년 8월 기준)의 원전이 운영 중에 있으며, 올해 6월 국회에 제출된 제 7차 전력수급기본계획에 따르면 2029년까지 기존 건설 계획에 더하여 2기의 원전이 추가되어 총 35기의 원전이 운영될 예정이다[2]. 이러한 원자력 발전 용량의 증대는 급증하는 전력 수요에 안정적으로 대응함에 기여하겠지만, 원전 이용에 따른 사용후핵연료 발생의 증가로 그 관리 문제를 더 가속시키게 될 것도 자명하다.

현재까지 국내 발생된 사용후핵연료는 각 발전소 내에 설치되어 있는 저장 시설에 임시보관 되고 있으며 경수로에서 발생한 사용후핵연료는 소내 습식 저장조를, 중수로에서는 소내 습식 저장조와 부지 내 건식 저장 시설을 이용하여 분산 저장·관리 중이다. 하지만 최근의 각 원전 호기 별 사용후핵연료 저장량을 분석한 결과에 따르면 경수로는 저장 가능 용량의 69%, 중수로는 약 81%가 포화되었기에 기존 저장시설은 한계에 다다르고 있음을 확인할 수 있다. 사용후핵연료 포화에 대한 대응 조치로써 원전 사업자인 한국수력원자력은 저장 용량 포화에 대비하여 지속적인 저장 시설의 조밀화 및 호기간 이송을 통해 경수로의 경우 최대 2024년, 중수로의 경우 최대 2026년까지 포화 시점을 연장하고자 계획하고 있다[3]. 그럼에도 불구하고 임시 저장 시설에는 그 한계가 있기에 결국에는 최종 사용후핵연료 관리 방안 마련 요구로 귀결된다.

사용후핵연료 및 처리폐기물의 처분 관리를 위해서는 결국 해당 처분을 위한 부지 확보가 중요하지만, 이 사안은 큰 사회적 갈등과 비용의 발생을 초래한다. 국내 사용후핵연료 등에 대한 관리 정책은 1988년 중앙집중식 중간저장 계획 발표와 그 추진 이 후 지역주민들과 환경단체의 반대를 겪어왔으며, 이에 현재는 소내 임시 저장 능력을 확충한다는 최종 처분 방안에 대한 다소 관망적 입장을 취하고 있다. 특히 중 저준위 방사성폐기물 처분장과 중간저장 시설에 관련해서는 1983년 과학기술처 방폐물 특별분위의 부지 조사를 시작으로 안면도, 굴업도, 부안 등에서 수 차례 사업을 추진한 바 있으나 지역 주민의 격렬한 반대로 모두 무산된 경험이 있다[4]. 다만 2005년 경주에서는, 사용후핵연료를 제외한 중·저준위 폐기물만을 대상으로 한정하고 공모 방식으로 해당 처분장 유치에 성공했으나 여전히 사용후핵연료 등의 관리에 대해서는 답보 상태라 할 수 있겠다.

2012년 11월 지식경제부는 원전 입지지역 지방자치 단체 대표와 인문사회 및 이공계 전문가로 구성된 사용후핵연료 정책 포럼을 설치하여 사용후핵연료 관리 정책과 그 결정을 위한 대중 협의 방안을 검토하고자 했다. 이 포럼에서의 논의를 바탕으로 정부는 “사용후핵연료 관리 대책 추진 계획”을 수립하였으며 기본 계획을 2014년까지 개발하는 것을 목표로 공론화 논의의 틀과 일정을 정한 바 있다. 동 계획하에서 운영된 사용후핵연료 공론화위원회는 중간 저장 방법, 부지 선정 절차, 유치 지역에 대한 지원 방안 등에 대한 권고안을 작성하고, 방사성폐기물 관리 시설의 부지 선정과 투자 계획 등을 포함한 기본 계획 수립에 기여하도록 되어있다. 그 활동 기간이 올해 6월로 연장되어 최근 제출된 최종 권고안에 따르면, 2051년까지 처분 시설을 건설 및 운영해야 한다고 제시한 바 있다[5]. 덧붙여 이를 위한 처분 시설 부지 혹은 부지 조건과 유사한 지역에 지하 연구소를 위한 부지를 2020년까지 선정 및 건설에 착수하고, 2030년부터는 실증 연구를 시작하는 것이 바람직할 것이라는 내용을 포함하고 있으며 법제화를 통한 추진을 권고하고 있으나, 동 권고 사안들이 실제 정책이나 제도로 반영되고 실현될 가능성에 대해서는 이견이 있다[6].

국내 방사성폐기물 관리 사안의 시급성에 비해 관련 정책의 추진에 난항을 겪고 있는 현 상황에서 해외의 성공적인 정책 추진 성공 사례는 해당 접근법의 효용성과 국내 적용가능성을 검토할 충분한 요인이 된다. 특히 이와 관련한 최근 연구들에서 프랑스의 방사성폐기물 관리에 대한 법제화를 중심으로 한 접근법을 따르자는 의견이 제기되고 있다[7, 8]. 하지만 정책 성공 사례에서의 접근방식을 그대로 수용하거나 따른다고 해서 동일한 결과를 얻을 수 있을지에 대해서는 여전히 의문이 있는 것이 사실이다. 이에 본 연구에서는 프랑스식 접근법을 검토하고, 그러한 접근법이 한국의 경우에서도 동일·유사 적용 가능할지 논의해보고자 한다.

 

2. 프랑스 방사성폐기물 관리 법제화 사례 분석

프랑스는 총 58기의 원전(2015년 8월 기준)을 운영하며, 원자력 발전이 총 전력 생산의 76.9%(2014년 기준)를 차지하는 대표적인 원자력 이용 국가이다[9]. 원전 운영에 대한 오랜 경험과 더불어 원자력에 대한 높은 대중 수용성, 40 년에 걸쳐 누적된 중·저준위 방사성폐기물 처분장의 성공적인 운영 경험 등은 관련 정책의 수립과 추진에 있어서 다른 국가들에게 좋은 모델이 되고 있다. 프랑스 방사성폐기물 관리 정책은 기본적으로 중·저준위 폐기물은 천층 처분하고 사용후핵연료는 재처리하는 것으로 정해져 있다. 또한 재처리 과정에서 발생하는 고준위 폐기물은 유리화하여 La Hague 재처리 시설 부지에 보관 후 고준위 처분장이 확보되면 그 곳으로 옮겨 처분할 계획을 가지고 있다.

본 고에서는 사용후핵연료 및 최종폐기물의 처분·처리를 위해 프랑스에서 수행된 법제화에 대한 배경, 추진 내용 및 도출된 사안들을 검토하고 이를 통해 프랑스의 방사성폐기물관리 정책 결정 과정의 특징에 대해 살펴보고자 한다. 특히 방사성폐기물관리연구법(1991년)과 방사성폐기물관리법(2006년) 분석을 중심으로 한다.

2.1 법제화 배경

프랑스의 초기 방사성폐기물 처리는 1960년대 원자력청(CEA, Centre d'Etude Atomique)에 의한 기초 연구를 시작으로, 1974년에 심지층 처분을 위한 부지 선정과 그 기준을 정하기 위한 실질적인 연구 프로그램이 착수되었다. 그리고 1981년 1월, 원자력 안전 최고 위원회는 후행 핵주기에 대한 실무 그룹을 창설하고 사용후핵연료 및 방사성폐기물의 관리 방안 연구를 시작하였다. 이러한 활동을 통해 지층 처분과 지하 연구소 개념이 도입되기 시작했으며, 1980년 후반에 이르러 지층 처분에 대한 개념이 정부 정책으로 채택되기에 이르렀다. 1987년 5월, Jean Goguel 교수를 필두로 하는 실무 그룹은 방사성폐기물의 저장을 위한 지속 가능한 지층 처분장의 기술적 기준을 규정하는 보고서를 정부에 제출하였고, 이를 기반으로 CEA를 중심으로 처분 연구를 위한 지하 연구소 부지를 탐색하기 시작했다. 하지만 동 기간에 수행된 부지 조사 절차는 지역 주민 및 대중과의 논의가 부족한 상태에서 진행되고 지하 연구소 입지 지역이 방사성폐기물 처분장이 될 것이라는 두려움을 품게 된 현지 주민과 환경론자 등에 의해 반대 여론이 확산되면서 후보 지역들에서의 조사자체를 취소하라는 강한 반대가 발생하였다.

대중들의 시위와 반대가 격화됨에 따라, 이를 해결하기 위해 1990년 2월 당시 수상이었던 Michel Rocard는 해당 프로그램 진행에 대한 수행의 유예를 결정하고 의회 과학기술옵션평가 사무국(OPECST, Office Parlementaire d'Evaluation des Choix Scientifigues et Technigues)의 Chistian Bataille에게 기존 체제에 대한 전면적인 검토 임무를 위탁하였다. Bataille는 각 지역에서 공청회를 개최하고 대중들의 의견을 모으면서, 그 검토 결과에 의거한 대응책을 종합 정리하여, 같은 해 12월 방사성폐기물의 관리에 관한 보고서를 의회에 제출하였다. 이를 받아들여 1991년 12월 30일 방사성폐기물의 관리와 그 연구를 위한 법안인 방사성폐기물관리연구법이 제정되었다[10].

프랑스의 사용후핵연료 및 최종폐기물에 대한 처분 방안을 마련함에 있어, 초기 정부 주도로 대중과의 소통이 미비한 상태로 추진됨에 따라 발생하였던 지역의 반대와 우려들은 오늘날 한국이 당면하고 있는 상황과 유사하다. 이에 프랑스의 정책적 해법으로 제시된 1991년 방사성폐기물관리연구법 및 2006년 방사성폐기물관리법의 내용과 이에 근거한 기술정책의 추진 내용을 검토하여 국내 적용가능성과 시사점에 대해 논의할 필요가 있는 것이다.

2.2 1991년 방사성폐기물관리연구법

프랑스 내 원자력 발전소에서 인출된 사용후핵연료는 재처리되고, 그 과정에서 발생하는 고준위 또는 장수명 방사성폐기물은 1991년 12월 30일 제정된 방사성폐기물관리연구법에 따라 그 관리 방법에 대한 연구 수행 사항들이 규정되었다[11]. 특히 동 법은 방사성폐기물의 관리와 관련된 다양한 연구개발 활동으로, ① 장수명 핵종을 분리·변환하는 기술, ② 방사성폐기물을 심지층에 회수 가능 또는 불가능한 방법으로 처분하는 기술, ③ 사용후핵연료 등의 폐기물을 사전 처리해 장기간에 걸쳐 지표에 저장하는 기술 등 3개 분야의 연구를 수행할 것을 규정했다. 이러한 법적 근거 하에 상기 세 분야의 연구가 15년간 수행되었으며, 그 결과를 정리하여 보고서로 제출되어 다음 법제화 및 정책 수립에 반영되었다. 각 연구 분야별 결과들을 정리하면 다음과 같다.

장수명 핵종 ‘분리’ 연구는 대체로 순조롭게 진행되었으며 대부분의 공정이 2006년까지 기술적 실행가능성을 실증하였다. 그러나 Minor Actinide의 분리 후 ‘변환’에 대해서는 복잡한 문제가 많이 남아있었다. 그 중에서도 변환 실험에 불가결한 피닉스 고속로를 효과적으로 활용하기가 어려운 점이 큰 문제로 제기되었다. 특히 입자가속기와 미임계로를 결합한 새로운 유럽 연구시설 건설 계획이 지연되고 유럽연합의 신규 연구계획에 대한 예산 배정도 30% 정도에 그쳐 핵변환 연구 수행에 악영향을 미쳤다.

심지층 처분과 관련해서는 사용후핵연료 재처리 전략에 근거하여 폐기물 생산량을 예측하고 프랑스 내 고준위 및 장수명 방사성폐기물 저장소를 점토층과 화강암층에 설치하는 방안에 대한 타당성 연구를 수행하였다. 저장소의 설계는 장기간 안전성과 회수가능성을 기본원칙으로, 사람과 환경을 방사성폐기물의 영향으로부터 보호하고자 하였으며 100만년의 기간 동안에 대한 안전해석을 실시하였다. 이러한 설계와 평가 과정을 통해, 점토층에서의 처분 타당성이 기본적으로 달성된 것으로 확인되었다.

사전처리 및 장기 저장에 대한 15 년간의 연구 결과, 장수명 방사성폐기물의 장기간 임시 저장 개념과 재처리 방법에 대해 중요한 발전을 볼 수 있었다. 재처리 공정의 새로운 방법을 변경ㆍ시행하여, 사용후핵연료 처리 시 재처리 된 장수명 폐기물의 부피를 6배 줄였으며, La Hague 시설에서 생긴 방사성폐기물은 10배 줄일 수 있었다. 또한 모든 종류의 폐기물과 사용후핵연료를 위한 천층 처분 시설 개념을 고려하였으며 당시 기술 수준으로 이러한 시설을 10 년 내에 지을 수 있음을 확인하였다.

동 연구법은 방사성폐기물의 관리 방안에 대한 연구 외에도 관련 사업을 투명하고 체계적으로 추진하기 위한 내용들을 다수 포함하고 있다. 우선 동 법은 프랑스 국립 방사성폐기물 관리기관인 ANDRA의 설립을 규정한다. ANDRA는 방사성폐기물 관리를 위한 독립된 주무기관으로서 고준위 방사성폐기물의 장기 관리에 책임이 있으며, 심지층 처분 연구를 위해 지하 연구소(URL, Underground Research Laboratory)를 건설, 운영하고 최종 처분장을 설계, 건설, 운영의 실시를 담당한다. 처분 사업의 투명성 확보를 위해서는 URL 소재 부지에 지역정보추적조사위원회(CLIS)를 설치할 것을 규정하고 있으며, CLIS는 사업 실시 주체와 현지 주민 사이에서 정보를 중개하고 URL의 건설 및 운영에 대한 감시를 실시할 목적으로 설치된 조직이다. 이 외에도 Bure 지하 연구소가 위치한 Meuse현과 Haute-Marne현에 공익 단체(GIP)를 각각 설치하는 것이 보장되고 있으며, ANDRA와 프랑스 전력공사 등이 각 지방 공익 단체에 연간 약 915만 유로의 지원금을 교부한다. 마지막으로 정부는 동 연구법의 발효로부터 15 년 이내인 2006년까지 국가평가위원회에 의한 총괄평가를 실시해 지층 처분이 최선으로 여겨졌을 경우 지층 처분장의 건설 허가 등에 관한 법률안을 국회에 제출하도록 되어있었다.

2.3 2006년 방사성폐기물관리법

1991년 방사성폐기물관리연구법에 의해 수행된 3개 분야의 연구들은 2005년에 종료되었으며, 같은 해 6월 30일에 CEA와 ANDRA가 정리한 종합 보고서인 Dossier 2005가 장관들에게 제출되었다. 정부는 이 보고서를 바탕으로 방사성폐기물관리법을 완성하였으며, 2006년 3월 22일 산업부 장관 Francois Loos로부터 정식 소개되어 6월 15일에 하원에 의해 가결되었다. 동 법은 다음의 세 가지 중요한 특징을 가지고 있다[12, 13].

우선 핵물질과 방사성폐기물 관리에 관한 국가 정책방향의 설정을 위해 방사성 물질과 폐기물 전반에 대한 연구 프로그램 구성을 요구한다. 우선 장수명 방사성 핵종의 분리 변환에 대해서는 2012년 핵변환에 대한 연구 결과에 따라 2020년도부터 해당 시설의 건설 착수 및 2040년경에의 운영을 추진하고자 한다. 그리고 방사성폐기물의 심지층 처분에 대한 허가는 2015년까지 신청하여 2025년에 운영 시작할 것을 예정한다. 마지막으로 천층 처분 저장 기술에 대해서는 늦어도 2015년에 신규 혹은 기존 시설의 변경을 통한 운영 허가를 추진한다. 동 법은 매 3 년마다 핵물질 및 방사성폐기물 관리에 대한 국가 정책의 개정을 요구하며, 이를 위해 각 해결책과 달성 목표들을 규정하여 각 연구를 추진한다.

다음으로는 원자력 정책의 투명성과 민주적 절차 확보를 위한 내용이 담겨있다. 동 법에서는 국가평가위원회(CNE, Commission national d'evaluation) 역할의 현대화를 규정하며 그 독립성을 공고히 하고 있다. 특히 국외에서 생성된 방사성폐기물에 대해서는 관리 방식에 대한 투명성을 강화하고 있으며 지하 연구소 인근의 CLIS 역할을 일부 변경하고 조직 구성을 확대하는 등의 조치를 포함한다. 향후 심지층 저장 시설의 허가에 대해 동 법은 두 차례의 의회 결정을 규정하며 첫 번째는 2015년 심층 저장 시설을 신청하기 전 가역성 조건을 정하기 위함이며, 두 번째는 저장 시설의 폐쇄에 대한 허가를 위한 결정이다.

마지막으로 동 법은 방사성폐기물 관리를 위한 재정 지원과 조직 구성을 위한 방식을 규정하고 있다. 우선 동 법은 지역 후원 방안에 대한 현대화를 도모하고 있으며, 처분장 및 URL 유치 지역에 대한 재정적 지원은 기존의 원자력 시설(INB)에 대한 세금에 부가세를 추가하여 실행할 예정이다. 또한 ANDRA의 임무를 개정하였으며, CNE의 역할로써 핵물질 및 방사성폐기물의 관리에 관한 연구 상황을 해마다 평가하여 의회에 제출할 것을 정한다.

2.4 프랑스 방사성폐기물 관리 정책 분석

프랑스는 CEA가 의회에 제출한 에너지정책보고서에서, 자국의 에너지 정책상 원자력 발전이 중요한 역할을 차지하고 있음을 재확인하고 있다. 특히 방사성폐기물의 관리와 관련하여 지속가능하고 안전한 순환 핵연료주기의 마련과 우라늄 자원을 최대한 활용하는 방향으로 원자력 에너지를 지속적으로 이용할 것을 주요 에너지 전략으로 제시한다.

물론 프랑스는 핵 보유국으로서 상용 재처리 기술과 시설을 보유하고 있다는 점에서 후행 핵연료주기의 옵션 선택의 자유도가 높은 국가임은 분명하다. 프랑스 방사성폐기물관리 정책은 기본적으로 재처리 후 고준위 폐기물은 그 관리를 위해 심지층 처분을 수행하는 것으로 예정하고 있지만, 핵종 분리·변환 등을 통해 방사능 준위 및 열 발생량, 부피 등을 줄일 수 있는 기술들이 개발되면 이를 적용할 수 있도록 가역성과 회수 가능성 등을 명시하고 있다. 즉 기존 기술을 활용하는 것뿐만 아니라 새로운 기술의 연구개발과 적용에 대해서도 그 가능성을 열어놓고, 방사성폐기물 관리를 위한 다양한 방안의 하나로써 명문화된 법적 근거를 가지고 추진하고 있는 것이 중요한 특징이라 할 수 있다. 부지 선정 과정에 있어서도 지역 주민들과의 소통 및 정확한 정보의 제공을 법적으로 보장하고 있다. 관련 비용의 마련에 있어서도 세분화된 근거와 다른 용도로 전용되지 않도록 명시함으로써 사업 추진에 이해당사자들의 참여 기회를 보장하고 그 추진 동력이 유지될 수 있도록 제도화하고 있다.

이러한 프랑스 방사성폐기물관리 정책은 앞서 살펴본 1991년 연구법과 2006년 관리법에 의해 크게 특징지어진다고 할 수 있다. 이는 과거 정부 주도의 방사성폐기물 관리 정책의 결정과 추진에 있어서 발생했던 문제점들을 보완한 단계적 접근이며, 법제화에 기반을 둔 체계적 접근법이다. 즉, 장수명 방사성폐기물의 장기 관리에 대한 다양한 대안들에 대한 연구 및 검토를 수행하고 그 결과를 바탕으로 국가 기술정책을 추진하고 있는 것이다. 1991년의 연구법을 기반으로 15년간 방사성폐기물 관리 방안들에 대한 연구개발과 동시에 사회적·기술적 측면에서의 검토를 수행해왔으며, 그 결과를 바탕으로 다음 단계의 과업을 명확히 하기 위한 전국적인 논의를 진행하였다. 연구법 활동에 대한 종합 보고를 바탕으로 제정된 2006년 관리법은 방사성폐기물의 처분 사업 일정과 중간 의사결정 시점을 제시하고 있으며, 향후 전국적인 논의 결과를 바탕으로 가역성 개념을 정하도록 규정한다. 또한 정기적으로 진행 상황에 대한 보고와 검토를 통해 정책에 반영하도록 함으로써 내·외부적 상황에 대응할 수 있는 유연성도 갖추고 있다. 과학적으로 복잡하고 전문적 쟁점인 방사성폐기물 관리 사안에 대해서 충분한 연구과정과 결과를 토대로 장기간에 걸쳐 평가되고 논의하여 연구법과 관리법을 연결했다는 점이 프랑스 정책 결정 과정의 핵심이라 할 수 있다. Fig. 1은 이러한 프랑스 법제화 사례의 구조를 요약하고 있다.

Fig. 1.Legislative Approach on Radioactive Management in France.

프랑스의 방사성폐기물 관리 사안에 대한 단계적·제도적 접근법은 특히 지역의 이해당사자가 폐기물 관리 기술 및 제도에 미치는 영향에 관한 인식 확장에 도움이 되었다. 기술 옵션의 승인과 자발적인 유치에 대해 지역 사회가 충분한 정보를 바탕으로 의사 결정에 지속적으로 참여할 수 있도록 보장하는 점은 처분장 입지에 대한 찬성/반대라는 기존의 양자택일 선택보다 개선된 것으로 평가되기 때문이다[14].

 

3. 국내 적용 가능성 및 시사점

프랑스 방사성폐기물 관리 정책은 단계적, 제도적 접근법에 기반하여 기존의 문제점들을 보완하면서 추진하고 있는 사례라고 할 수 있다. 특히 정책의 결정과 추진에 있어서 합리적 원칙과 다양한 방안에 대한 고려, 민주적 절차의 보장 등이 대중 수용성 측면에 긍정적인 역할을 했음을 잘 보여주고 있다. 프랑스 사례의 분석을 통해 도출된 이러한 핵심 요소들은 다른 나라에서도 분명히 벤치마크 할 부분임에는 분명하다. 다만 그러한 벤치마킹을 통해서 동일한 수준의 결과, 즉 방사성폐기물 관리 정책의 추진에 있어서의 높은 지지를 얻을 수 있느냐는 별개의 문제이기에 그 적용성에 대한 검토는 필수적일 수 밖에 없다. 방사성폐기물의 관리 정책과 대중 수용성 문제는 고려해야 할 요소들이 많으며, 그러한 요소들은 개별 국가들 간에 차이가 있을 수 밖에 없기 때문이다.

방사성폐기물 관리를 포함하는 후행 핵연료주기 정책은 국가 에너지 수급 정책, 국제 핵비확산 체제, 경제성 및 기술성, 사회적 수용성 등 다양한 측면이 고려되어야 한다[15]. 프랑스의 성공 모델을 한국에 적용하기 위해서는 그 적용과 관련된 조건들이 어떠한지를 비교할 필요가 있으며, 이를 위해 방사성폐기물 관리와 관련한 기술적 측면과 사회·정책적 측면의 주요 현황을 Table 1과 같이 정리하였다. 기술적 측면에서는 원자력 발전 현황을 기반으로 후행 핵연료주기 능력과 관련된 재처리/재활용 기술의 보유 여부와 중·저준위 및 고준위 폐기물 처분장 보유 여부를 비교하였다[16]. 사회·정책적 측면의 경우, 인구밀도와 관련 정책 추진에 있어서의 가역성 및 회수가능성 여부를 바탕으로 정부 정책의 추진에 있어서 직접적인 지표의 부재를 대신하여 간접적인 접근으로써 민주화 지표(Democracy Index), 정부 정책 결정의 투명성(Transparency of government policymaking)과 편향성(Favoritism in decisions of government officials), 공공 부문에의 부패인식지수(CPI, Corruption Perception Index)를 살펴보았다[17, 18, 19].

Table 1.Comparison of Key Indexes between France and ROK

기술적 측면에서, 프랑스는 핵 보유국으로서 재처리 능력을 보유하고 있을 뿐만 아니라 58기의 원전을 전력 생산에 활용하고 그 의존도도 높으며, 약 567억 kWh의 전기를 수출(2012년 기준)하는 대표적인 원자력 이용 국가이다. 또한 중·저준위 폐기물에 대해서는 L’Aube 처분 시설을 이용하여 천층 처분을 실시하고 있다. 그리고 재처리 후의 최종 폐기물의 심지층 처분을 위해 Bure 지하 연구소를 운영 중에 있으며, 2015년에 인허가를 신청 후 2025년부터 처분장을 운영할 것을 목표로 추진 중에 있다. 재처리 능력을 보유하였음에도 불구하고 방사성폐기물 처분 사안에 있어서는 1980년대 말 극심한 사회적 갈등이 존재했었고, 이를 법제화를 통해 극복해왔음을 앞서 확인한 바 있다. 또한 다른 기술적 대안들에 대한 연구개발에 대해서도 진행 중에 있음에, 방사성폐기물 관리의 기술적 측면에서 프랑스의 상황은 매우 긍정적이라 할 수 있다.

한국은 현재 24기의 원전이 국내 전력 생산의 약 1/3을 담당하는, 오늘날 대표적인 원자력 이용국 중 하나로 자리매김 하고 있으며 핵확산금지조약을 포함한 국제 핵비확산 체제를 성실히 준수하는 국가로서 재처리 등 민감 기술을 보유하고 있지는 않다. 앞서 살펴 보았듯, 중 · 저준위 폐기물은 최근 운영을 개시한 경주 처분장에 보관하기로 되어 있으나, 사용후핵연료 및 최종폐기물에 대한 구체적인 계획에 대해서는 답보 상태이다. 최근 한미 원자력협력협정의 개정을 통해 파이로 공정의 전반부 기술인 전해환원 연구 가능성이 열렸다는 점에서 향후 재활용 측면의 기술적 보완 가능성이 생겼으나[20], 현 단계에서 예단하기는 이르다. 결국 한국은 방사성폐기물 관리 사안의 시급성에 비해 대안 선택의 폭이 좁다는 점이, 관망적 입장으로 귀결되어 온 것으로 판단된다. 관련 정책 수립의 저변 확보 및 한국의 높은 에너지 수입 의존도, 특히 자원 재활용 이점 등을 고려한다면 방사성폐기물관리에 대한 폭넓은 연구와 추진을 포함하는 프랑스식 모델을 국내 적용하는 것이 바람직하다.

사회 · 정책적 측면을 살펴보면, 방사성폐기물 관리 정책을 도입함에 있어 두 나라의 여건 차이가 확연하다. 우선 인구 밀도에서 한국은 프랑스보다 5배 높은 값을 보여주고 있으며, 실제 국토 면적을 고려한다면 한국의 처분 부지를 선정이 쉽지 않음 가늠할 수 있다. 또한 프랑스는 법제화 과정을 통해 정책의 가역성과 처분된 자원의 회수가능성을 명문화하고 있기에, 그 내용이 미비한 한국에 비해 정책 수용성 측면에서 긍정적으로 평가될 수 있다. 두 나라 모두 민주화 지표에 따르면 성숙한 민주주의 국가로 분류되지만 세계 경쟁력지수 평가 결과, 특히 제도적 측면은 현격한 차이를 보였다. 정부 정책 결정에 대한 투명성은 정부 정책과 규제 변동에 대한 정보를 획득함에 있어서의 용이함을 의미하며, 정부의 정책 결정의 편향성은 정부의 정책 결정이 특정 개인 또는 단체에 우호성을 띄는지 여부를 뜻한다. 프랑스의 경우 동 항목들에 대해 각각 70위와 30위를 차지하여 전체 대상국의 평균 또는 평균 이상의 수준을 보였으나, 한국의 경우는 두 지표 모두에서 평균 미만의 평가를 받았다. 또한 공공 부문의 부패 정도에 대한 인식을 나타내는 CPI에서도 양 국간 차이가 존재함을 확인할 수 있다. 이렇게 정부 정책에 대한 투명성 및 신뢰도에 대한 인식의 현격한 차이는 결국 방사성폐기물 관리에 대한 구체적인 정책에 대해서도 유사하게 발현될 것임을 유추할 수 있다. 즉 현재 한국의 수준에서 프랑스의 성공 사례를 따른다고 하더라도 동일한 수준의 사회적 수용성을 기대하기는 어렵다.

프랑스는 두 차례의 법제화를 통해 기술적, 사회 · 정책적 측면의 보완을 일부 수행한 이 후의 평가이므로 방사성폐기물 관리에 대한 구체적인 역량과 제도적, 대중 수용성 측면이 높게 평가되는 부분이 일면 타당하다. 다만 일반적 지표들에서 확인할 수 있었던 차이점들은 합리적, 민주적 구조와 관계에 기반하므로 별도의 고려사항들이 필요한 부분이라 할 수 있겠다. 이런 관점에서 프랑스의 단계적 법제화 접근법이 완벽하다고만 할 수 없으며, 법제화와 더불어 사회적 수용성 증진을 위한 총체적인 조치들이 수반되는 한국 고유의 해결책을 만들어 나가야 하는 것이다.

 

4. 결론

세계의 많은 원자력 이용국들이 사용후핵연료를 포함한 방사성폐기물의 관리에 난항을 겪고 있는 가운데, 프랑스는 대표적인 성공 사례 중 하나로 평가된다. 프랑스는 방사성폐기물 관리 정책 수립과 추진에 있어서 1991년과 2006년의 관련 법 제정을 통해 기술 대안의 고려, 책임과 역할의 규정, 이해당사자의 참여 보장 등을 제도화했기 때문이다. 이는 프랑스 고유의 사회성과 민주적 절차의 존중, 정책에의 참여의식 등을 기반으로 자국의 기술적 역량과 자원을 최대한으로 활용했기에 가능했다. 다만 프랑스 법제화 사례가 모든 나라에 적용될 수 있는 완전한 접근법이라 볼 수는 없으며, 각국의 제반 사항과 역량, 정부 정책 수립 및 추진에 대한 사회적 인식 등 고려해야 할 외적 요인들이 존재함을 명심해야 한다.

사용후핵연료의 포화시점 도래가 얼마 남지 않았음에도 불구하고, 한국은 방사성폐기물 관리 정책의 수립과 추진에 여전히 난항을 겪고 있다. 한국이 선택할 수 있는 기술적 대안도 다양하지 못할뿐더러, 처분과 관련한 부지 선정도 지역사회의 반대로 어려운 실정이다. 이러한 상황 하에서는 사용 후핵연료 및 최종폐기물의 관리에 대해 관망적 입장 외에는 달리 방법이 없었을지도 모른다. 하지만 사용후핵연료 등의 관리 사안이 시급해졌기에 더 이상 유보할 수 없음이 명백하며, 정책 추진의 실패를 최소화하면서 목표 달성을 하기 위한 접근법이 필요하다. 프랑스의 경우 단계적, 제도적 접근을 수행하고 15 년간의 연구개발 결과를 바탕으로 국가 정책 방향을 결정했으나, 한국의 경우는 포화시점이 향후 10년 여밖에 남아있지 않기에 더 효율적인 방안을 강구해야 한다.

후행 핵연료주기와 관련한 기술 선택지의 확장은 향후 방사성폐기물 관리 환경의 변화에 유기적으로 대응할 수 있는 역량과 관련된다. 한국은 현재 후행 핵연료주기 기술과 관련해서는 파이로 공정과 소듐고속로의 연계를 중점 전략으로 채택하고 있으나, 넓은 관점으로 다양한 기술 옵션들에 대한 연구가 필요하다. 다만 핵비확산 체제 하에서 재처리/재활용 기술에 대한 독자적인 연구는 어려우므로 기술 보유국과의 협력과 새로운 기술 개발을 위한 다자적 협력체 구성 등의 방안을 모색해야 한다. 핵종 분리·변환에 대한 국제 공동연구 또는 지역 핵연료주기 연구시설 추진 논의에의 적극참여 등이 고려될 수 있겠다. 대중 수용성 증진 측면에서는, 지역 사회 및 이해관계자의 절차적 참여를 보장하고 정기적으로 정책의 추진 상황을 진단할 수 있는 체크 포인트를 제도화 하는 것이 중요하다. 이러한 부분은 프랑스의 법제화의 내용을 반영할 수 있을 것이다.

본 연구에서는 방사성폐기물 관리 정책의 성공 사례로서 프랑스의 법제화 배경과 과정, 그리고 그 결과로서의 정책 추진 현황에 대해서 검토했다. 또한 이러한 접근법을 국내 적용하자는 최근 논의들에 대해서, 각 국가의 기술적, 사회·정책적 환경이 충분히 고려되고 정책 환경들에 대한 조치들도 함께 수행되어야 실효적 결과를 얻을 수 있을 것임을 제시하였다. 국내 사용후핵연료 및 최종폐기물의 관리 문제가 중요 현안으로 대두된 만큼, 정책적 투명성, 신뢰성 및 합리성을 보장하기 위한 법제화 방안은 중요한 역할을 할 수 있을 것으로 기대된다.