Institutionalization of Legislative Rules, Political Saliency of Bills, and Operation of the National Assembly in Korea: An Analysis of the Constitutional Court's Law Reports

의사규칙의 제도화와 정치적 현저성, 그리고 한국 국회의 의사진행: 헌법재판소 청구사건들에 대한 분석

Why the Korea National Assembly shows often limping in its operations despite the introduction of various democratic legislative rules? Regarding the question, this article pays attention to the institutionalization of legislative rules and political saliency of bills, and analyzes the Constitutional Court's law reports. According to the analysis, the National Assembly goes on smoothly when dealing with the bills with low political saliency, but shows anomaly in its operation when dealing with the bills with high political saliency. This indicates that the institutionalization of the legislative rules is relatively low. The low level of the institutionalization is derived fundamentally from a distinguishing characteristic of the power structure in which political power is too much concentrated on the president. Within the power structure, the ruling party has to play the role of protecting and advocating the president, whereas the opposition parties become actors criticizing and checking the president. Consequently, the parliamentary decision-making processes have been dominated by the political strifes between the ruling and opposition parties, often producing limping operations of the National Assembly and delayed institutionalization of the legislative rules.

민주화 이후 민주적 의사규칙과 절차들이 도입되어 왔음에도 불구하고, 왜 한국의 국회는 파행적 의사진행을 되풀이 하고 있는가? 이 질문에 대해 본 연구는 의사규칙의 제도화 수준과 의안이 갖는 정치적 현저성에 주목하고, 그간 국회운영과 관련하여 헌법재판소에 청구된 사건들을 분석한다. 분석의 결과에 의하면, 의안의 정치적 현저성이 낮은 경우 국회 의사진행은 비교적 순조롭게 전개되는 경향을 보이나, 의안의 정치적 현저성이 높은 경우 의사진행은 여야간의 갈등과 대립 끝에 결국 파행으로 마감되는 경향을 보였다. 이는 국회 의사규칙의 제도화가 아직 충분한 수준에 이루지 못하고 있음을 의미한다. 의사규칙의 낮은 제도화 수준은 본질적으로 한국 대통령제가 지닌 제도적 특이성에서 비롯된다. 대통령에 편중된 정치권력으로 인해, 대통령을 엄호하고 옹호하는 여당의 역할이 두드러졌으며, 이에 따라 야당은 대통령과 행정부를 견제·비판하는 경향을 강하게 띠게 되었다. 그 결과 여야 간의 정쟁이 국회 의사결정과정을 지배하였고, 이는 종종 변칙적인 국회운영으로 이어졌다. 그 최종적인 결과는 국회 의사결정과정에 있어서 외부비용의 증가이며, 의사규칙의 더딘 제도화이고, 되풀이 되는 국회파행이다.